Lýðræðið eitt - 12. hluti - Niðurstöður

Undanfarinn hálfan mánuð hefur BA ritgerð mín í sagnfræði um samanburð á ýmsum umbótatillögum Vilmundar Gylfasonar og tillögum stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá fyrir Ísland verið birt hér á blogginu. Ég vona að einhverjir hafi haft gagn og gaman af lestrinum. Hér er komið að leiðarlokum hvað ritgerðina snertir, en í niðurstöðukaflanum eru helstu atriði meginmálsins tekin saman og lokaályktun dregin.

"Lýðræðið eitt er vettvangurinn að berjast á" - Niðurstöður

Lýðveldisstjórnarskráin var þegar í upphafi álitin vera til bráðabirgða, en fyrirhuguð heildarendurskoðun hennar hefur ekki enn verið lokið þrátt fyrir störf fjölmargra stjórnarskrárnefnda. Eins og hér hefur verið rakið á sú hugmyndafræði að boða til stjórnlagaþings í þeim tilgangi að endurskoða stjórnarskrána á sér langa forsögu; Vilmundur Gylfason var einn þeirra sem vildu efna til stjórnlagaþings en af því varð ekki. Eftir efnahagshrun voru síðan ýmis skref í átt til breytinga uns stjórnlagaráð tók til við að skapa nýja stjórnarskrá.

Í þessari ritgerð hefur verið leitast við að varpa ljósi á tengsl frumvarps stjórnlagaráðs og umbótatillagna Vilmundar Gylfasonar sem hann setti fram fyrir rúmum þremur áratugum. Hugmyndir um frelsi einstaklinga, beint lýðræði, ákall um valddreifingu og andstaða við mikil völd stjórnmálaflokka voru sem rauður þráður í kenningum Vilmundar. Sömuleiðis varð honum tíðrætt um almannaviljann. Svipað mátti greina í umfjöllun stjórnlagaráðs sem taldi stjórnmálaflokka vera of valdamikla og skortur á skiptingu valds áberandi. Ráðið var þeirrar skoðunar að besta lausnin til að sporna við spillingu og auka valddreifingu væri að auka eftirlit og aðhald valdþáttanna innbyrðis og að stofna til ýmiskonar eftirlitsnefnda. Líklegt má því teljast að Vilmundur hefði lagst gegn slíkum hugmyndum, enda var hann þeirrar skoðunar að valdastofnunum bæri að fækka fremur en fjölga. Traust til stofnana samfélagsins hafði dalað mjög eftir efnahagshrunið og má ætla að stjórnlagaráð hafi viljað finna leiðir til að efla það að nýju.

Ýmsir þeirra sem fengu sæti í ráðinu höfðu vitnað í hugmyndir Vilmundar í aðdraganda kosninganna og nokkrir sögðu í viðtölum við höfund þessarar ritgerðar að sú hugmyndafræði hefði verið þeim ofarlega í huga þegar starf ráðsins hófst. Sá aragrúi lesefnis sem ráðið notfærði sér við vinnu sína hefur án efa orðið til þess að kenningar hans urðu aðeins hluti af því hugmyndasafni sem að lokum varð að frumvarpi stjórnlagaráðs. Sömuleiðis byggði ráðið á vinnu þjóðfundar og stjórnarskrárnefnda þannig að efniviðurinn var mikill. Sumir þeirra þátta sem Vilmundur hafði lagt hvað mesta áherslu á höfðu misst vægi svo löngu eftir að hann lagði fram sínar bollaleggingar.

Horft hefur verið til þingsályktunartillögu Vilmundar sem var viðbót við stjórnarskrárfrumvarp Gunnars Thoroddsen forsætisráðherra. Margir stjórnlagaráðsliðar, líkt og Vilmundur fyrrum, álitu þætti ríkisvaldsins vera fleiri en hina hefðbundnu þrjá, en töldu mikilvægt að þeir yrðu minna háðir hver öðrum og veittu hver öðrum meira aðhald. Vilmundur horfði til þeirra ríkja þar sem forsetaræði ríkir og að hans dómi var það lýðræðinu mikilvægt að forsætisráðherra væri kjörinn beinni kosningu. Það styrkti beint lýðræði í sessi, enda yrði landið eitt kjördæmi við það val auk þess sem sjálfstætt val forsætisráðherra á ráðuneyti sínu gæti ýtt undir frekari aðskilnað framkvæmdar- og löggjafarvalds. Nokkrir fulltrúar í stjórnlagaráði aðhylltust þessa hugmyndafræði í upphafi, en hurfu frá henni einkum til að festa þingræðið frekar í sessi. Ráðinu fannst, líkt og Vilmundi, að skýr mörk þyrftu að vera milli valdþátta ríkisins, að þingræðisreglan væri tryggð, en tók að lokum þá ákvörðun að þingið kysi forsætisráðherra eftir ábendingum þingmanna. Þarna virðist núgildandi aðferð gerð formlegri. Sá einstaklingur, sem stjórnmálaflokkar mæla með við forseta, fær umboð til stjórnarmyndunar, en höfuð framkvæmdarvaldsins öðlast ekki umboð sitt beint frá kjósendum. Mikilvægast væri að forsætisráðherra myndaði ríkisstjórn sem nyti trausts þingsins. Sömuleiðis kom fram sú hugmynd að sameina embætti forsætisráðherra og forseta, en hún hlaut ekki brautargengi. Þó er forseti eftir skilgreiningu stjórnlagaráðs hluti framkvæmdarvalds en ekki löggjafar eins og nú er. Stjórnlagaráði fannst mikilvægt að styrkja löggjafarvaldið, jafnvel á kostnað framkvæmdarvalds. Gert var ráð fyrir í tillögum þess að þingmenn sem yrðu ráðherrar vikju sæti af þingi og varamenn þeirra tækju við, líkt og Vilmundur hafði lagt til með sínum hugmyndum.

Eins og hér hefur komið fram var Vilmundur afar harðorður í gagnrýni sinni á spillt embættismannakerfi sem hann sagði þjóna hagsmunum valdsins, en birtingarmynd þess væru stjórnmálaflokkarnir. Hann var sömuleiðis harðorður um þjónkun og tengsl stjórnmálamanna við fjármálavaldið. Hann lagði ríka áherslu á að stjórnmálamenn hættu afskiptum sínum af embættismannaveitingum. Í fylgiskjali með þingsályktunartillögu Vilmundar hafði Gylfi Þ. Gíslason stungið upp á að forseti skipaði embættismenn beint án afskipta stjórnmálamanna og yfirmenn stofnana bæru sjálfir ábyrgð á ráðningum lægra settra embættismanna, sem líklegt má telja að Vilmundur hafi álitið vandaða aðferð. Leið stjórnlagaráðsins virðist ekki eiga samleið hugarheimi þeirra feðga, en ráðið stóð frammi fyrir sams konar vanda og taldi að skipan embættismanna þyrfti að vera hafin yfir allan vafa. Niðurstaða ráðsins varð sú að sérstök nefnd skyldi annast val á embættismönnum til að koma í veg fyrir að annað en kunnátta og hæfileikar réðu hverja ráðherra og önnur stjórnvöld skipuðu til starfa. Ráðið gerði einnig ráð fyrir stofnun eftirlitsnefnda; aðferð sem enn má fullyrða að hefði vart hugnast Vilmundi, sem vildi fækka stofnunum ríkisins.

Óhætt er að fullyrða að stjórnlagaráð hafi gengið lengra en Vilmundur varðandi þjóðaratkvæðagreiðslur og málskot almennings, en heimildir til slíks eru auknar mjög. Hann hafði áður stungið upp á rýmkun reglna um þjóðaratkvæðagreiðslur og vildi að almenningur kæmi meira að ákvörðunum. Vilmundur hafði lagt til að Alþingi ákvæði hvort atkvæðagreiðslur væru bindandi, en rök má færa fyrir að séu þær það ekki hafi þær svipað gildi og skoðanakannanir. Hann vildi að þjóðkjörinn forsætisráðherrann gæti efnt til atkvæðagreiðslu um nánast hvaða mál sem væri, sem gæti talist einskonar útvíkkun á málskotsrétti 26. gr stjórnarskrárinnar.

Þingrofsréttinn færði ráðið til þingsins sjálfs sennilega til að treysta þingræðið. Vilmundur hafði viljað afnema þingrof með öllu, enda væri það brot á þingræðisreglunni. Sú mikilvæga breyting að nú heldur þingið umboði sínu til kjördags þrátt fyrir þingrof hefur án efa dregið úr vægi þess í hugum stjórnlagaráðsliða.

Stjórnlagaráði þótti lítil ástæða til að hrófla við núverandi reglum um dómsvald enda var gerð mikil lagabreyting í þeim málaflokki á öndverðum tíunda áratug síðustu aldar. Vilmundur hafði verið afar harðorður í garð dómstóla, hafði fullyrt að þeir væru verkfæri valdastofnana og ítrekaði mikilvægi sjálfstæðis hæstaréttardómara. Fyrrnefnd endurskoðun á lagaumhverfi dómstóla hefur líklega dregið mjög úr mörgum þeim ávirðingum sem Vilmundur hafði haft í frammi; tilgangurinn var að draga úr tengslum framkvæmdar- og dómsvalds og tryggja jafnræði fólks fyrir lögum. Tengsl valdþáttanna eru enn fyrir hendi því ráðherra skipar dómara þrátt fyrir að tryggja eigi sjálfstæði dómstóla með lögum og eftirlitsstofnunum. Sömuleiðis hefur dómsvaldið iðulega legið undir ámæli eftir hrun og er því mikilvægt að ný stjórnarskrárnefnd fjalli ítarlega um það í sínu starfi.

Áhugi margra stjórnlagaráðaráðsliða á mannréttindum var auðsær þegar kom að umsköpun þess málaflokks. Hugtakið er víkkað verulega út, enda falla trúmál, verndun náttúru, frelsi fjölmiðla, hlutleysi vísinda- og listamanna og fleira þess háttar undir mannréttindakaflann. Á þeim áratugum sem liðnir eru síðan Vilmundur háði sína baráttu hefur skilgreiningin á hvað teljist til mannréttinda breyst mjög, en niðurstaða stjórnlagaráðs hefur samt verið gagnrýnd nokkuð og þótt ganga lengra en efni standa til, einkum hvað snertir hugsanleg réttindi náttúrunnar sjálfrar. Þau mannréttindi sem Vilmundur barðist fyrir voru klassísk fyrstu kynslóðar mannréttindi sem hann áleit stjórnvöld brjóta margvíslega gagnvart almenningi í þágu valdsins. Hann taldi einnig fjarri lagi að allir væru jafnir fyrir lögunum sem hefðu það hlutverk að verja hagsmuni almennings en ekki fáeinna. Hann var þess fullviss að með því að færa valdið frekar til almennings yrði breyting á. Vitaskuld horfði stjórnlagaráð ekki framhjá þáttum eins og frelsi, jöfnuði og friðhelgi, en virtist leggja aðra áherslu á þá en Vilmundur í málflutningi sínum. Vilmundur áleit afar brýnt að draga úr vægi hagsmunahópa, en stjórnlagaráð komst að þeirri niðurstöðu að eðlilegt væri að hagsmunaðilar kæmu með óbeinum hætti að lagasetningu, enda hefur það verið snar þáttur í undirbúningi lagasmíða á undanförnum áratugum. Með því er þessum hópum þó fært víðtækara vald en almenningi í landinu og beinni aðgangur að löggjafanum, sem var meðal þess sem Vilmundur barðist af hörku gegn. Þótt upptaka kvótakerfis í sjávarútvegi, möguleg olíuvinnsla og gríðarlegur ferðamannastraumur væru harla lítið til umræðu fyrir þrjátíu árum fannst Vilmundi mikilvægt að land væri í þjóðareigu og nýting þess með. Á síðastliðnum árum hefur verið mjög horft til þessa og deilur verið uppi um hvort auðlindir gætu verið í eigu þjóðar. Stjórnlagaráð tók undir þá túlkun og leit svo á að mikilvægt væri að skipa því sess í stjórnarskrá, einkum til að skerpa á eignarhaldi sjávarauðlindarinnar, en aðrar þekktar og óþekktar auðlindir hljóta falla þar undir sömuleiðis.

Bent hefur verið á að kjördæmaskipan á Íslandi uppfylli ekki skilyrði ÖSE um heimil frávik, en viðamikil breyting var gerð á kjördæmaskipan í tillögum stjórnlagaráðs. Þar skutu upp kollinum hugmyndir skyldar Vilmundar um persónukjör með því að hægt yrði að kjósa þingmenn þvert á framboðslista auk þess sem gert er ráð fyrir að vægi atkvæða væri jafnt hvarvetna á landinu. Jöfnun atkvæðavægis hafði verið Vilmundi ofarlega í huga, en að hans mati gætu einmenningskjördæmi skapað af sér réttlátari skiptingu þingsæta. Sú leið hefur ekki verið farin á Íslandi síðan kjördæmaskipan var breytt í lok sjötta áratugarins og varð ekki hluti af tillögum stjórnlagaráðs. Því þótti mikilvægt að þingmannafjöldi hvers framboðs væri í samræmi við atkvæðamagn og að girt yrði fyrir einsleitni og kynjaskipting tryggð, sem má fullyrða að væri í samræmi við jafnaðarhugmyndir Vilmundar.

Fjölmiðlun, eðli hennar og inntak hafa tekið örum breytingum á undanförunum árum. Stjórnlagaráðið færði skipan fjölmiðlunar í mannréttindakafla stjórnarskrárdraga sinna, en fjölmiðlun var að sönnu með allt öðrum hætti en nú en á tíma Vilmundar. Það á við jafnt um form sem efnistök. Ítök stjórnmálaflokka voru gríðarleg þá, en hann vildi auka vægi rannsóknarblaðamennsku. Til þess þurftu fjölmiðlar allir að verða sjálfstæðari, frjálsari, óháðari. Þótt frelsi í fjölmiðlun hafi síðan að nokkru verið tryggt á Íslandi hefur valdið yfir þeim færst úr höndum stjórnmálamanna til fyrirtækjaeigenda, hagsmunahópa og fjármagnseigenda. Í því breytta umhverfi lagði stjórnlagaráð ríka áherslu á að frelsi og sjálfstæði miðlanna væri tryggt og aðhald með þeim og frá þeim væri gert virkara. Sömuleiðis var öllum veitt heimild til upplýsingaöflunar, svo fremi sem friðhelgi einkalífsins væri virt. Ráðið horfir þarna án efa til þeirrar miklu byltingar sem orðið hefur með tilkomu internetsins; þar sem ný tegund fjölmiðlunar hefur orðið til á öflugum samskiptavefjum.

Að framansögðu sést að víða átti stjórnlagaráð samleið með Vilmundi Gylfasyni í þeim þáttum sem bornir voru saman og annars staðar ekki. Eins og áður sagði bar nafn hans á góma fljótlega eftir hrun og fjölmörgum þótti mikið til einarðlegs málflutnings hans koma. Í þjóðfélagi í upplausn hlaut að vera huggun að geta horft til skörulegs stjórnmálamanns úr fortíð sem með óvægnu orðalagi benti á brotalamir samfélagsins og hvernig væri hægt að snúa til betri vegar. Fram hefur komið að margir þeirra sem buðu sig fram til stjórnlagaþings voru aðdáendur Vilmundar og skoðana hans en aðrir síður. Ritun nýrrar stjórnarskrár er viðamikið verkefni, enda leitaði stjórnlagaráðið víða fanga í efnisöflun sinni. Meðal þess sem það horfði til og ræddi var hugmyndafræði Vilmundar og lærifeðra hans.

Helst má heyra samhljóm í andstöðu við vald stjórnmálaflokka og ósk um aukið réttlæti. Ráðið var einnig, líkt og Vilmundur áfjáð í að draga úr spillingu, efla valddreifingu og aðhald milli valdþátta ríkisins, en fann leiðir til þess sem að hluta hefðu vart hugnast Vilmundi með því að treysta á talsvert eftirlitskerfi. Þættir eins og jöfnun atkvæðavægis og sanngjörn kjördæmaskipting hafa um áratuga skeið verið til umræðu á Íslandi og er nú svo komið að erlendar eftirlitsstofnanir hafa gert athugasemdir við ástandið. Það er því fyrir löngu orðin þörf á sátt, og mátti í tillögum ráðsins greina hugmyndir keimlíkar Vilmundar, sérstaklaga um heimild kjósenda til að velja þvert á lista. Margt þess sem gefur að líta í drögum ráðsins byggist á klassískum hugmyndum um hvað ritað skuli í stjórnarskrá og annað er ívið byltingarkenndara, líkt og náttúruverndarhluti mannréttindakaflans. Stjórnlagaráð ræddi möguleika á beinu kjöri forsætisráðherra, en vildi ekki ógna þingræðinu með að fara þá leið. Á undanförnum áratugum hefur sömuleiðis ýmsu af því sem Vilmundur taldi þurfa breytinga við verið komið fyrir með nýjum hætti. Frelsi í fjölmiðlum, þrenging þingrofsréttar og nýskipan dómsmála eru til marks um það. Það voru ekki bein tengsl milli niðurstöðu stjórnlagaráðs og hugmynda Vilmundar Gylfasonar. Hins vegar áttu þær margt sameiginlegt, eins og hér hefur sýnt fram á. Hin óbeinu áhrif – ræður Vilmundar, kenningar og hugmyndafræði – fékk marga til að velta fyrir sér hvernig unnt væri snúa vörn í sókn og breyta samfélaginu til betri vegar.

Bloggfærslan er alfarið á ábyrgð skrifanda en endurspeglar ekki á neinn hátt skoðanir eða afstöðu mbl.is, og Morgunblaðsins.

Lýðræðið eitt - 11. hluti. Mannréttindi og frelsi fjölmiðla

Útvíkkun mannréttindaákvæða

Mannréttindi hafa iðulega verið jafnaðarmönnum eins og Vilmundi Gylfasyni ofarlega í huga, en hugtakið hefur smám saman víkkað út; samhliða þróun samfélaga hafa æ fleiri þættir talist til mannréttinda. Vilmundi fannst harla lítið koma til mannréttindaákvæða lýðveldisstjórnarskrárinnar.[1] Hann fullyrti að íslensk stjórnvöld brytu mannréttindi þegar það þjónaði hagsmunum valdsins og nefndi að koma pólitíska flóttamannsins Patrick Gervasonis hefði ógnað valdinu og viðbrögð yfirvalda væru dæmi um birtingarmynd yfirgangs ríkisvaldsins.[2] Að hans dómi var áríðandi að frelsi og friðhelgi borgaranna væri tryggt og jöfnuður hafður að leiðarljósi.[3] Honum varð t.d. tíðrætt um að á Íslandi væru ekki allir jafnir fyrir lögunum, að það hafi alltaf skipt miklu máli hver braut af sér og hvernig, þegar kemur að málsmeðferð fyrir dómi.[4] Þarna fullyrti Vilmundur að einn af meginþáttum mannréttinda væri brotinn þrátt fyrir ákvæði um annað í stjórnarskrá og lögum, sem vekur upp þá spurningu hvort dugi að setja reglur í stjórnarskrá ef ekki er farið eftir þeim. Vilmundur benti á að lög ættu að vera fá og einföld, þau væru fyrir borgara landsins en ekki til að verja óljósa hagsmunahópa fyrir fólki.[5]

Þótt mannréttindakafli gildandi stjórnarskrár væri nýjasti kafli hennar, og stjórnlagaráði ekki ætlað að fjalla sérstaklega um hann, varð ráðið strax ásátt um að kaflanum þyrfti að breyta og víkka út skilgreiningar hugtaksins mannréttindi. Þórhildur Þorleifsdóttir sem er yfirlýstur femínisti, sagði mannréttindakafla stjórnarskrárinnar hafa verið sér ofarlega í huga og mikilvægur þáttur í endurnýjun samfélagsins að hann væri skýr og skilmerkilegur.[6] Stjórnlagaráðið ákvað að spyrða saman mannréttindi, auðlindir og náttúruvernd til að undirstrika samspil þessara þátta innbyrðis. Greinilega voru kjósendur fylgjandi slíkri áherslubreytingu því tæp 83% greiddu atkvæði með í nýrri stjórnarskrá yrðu náttúruauðlindir sem ekki væru í einkaeigu lýstar þjóðareign.^[7]

Eitt af yfirlýstum markmiðum stjórnlagaráðsins var að auðvelda venjulegu fólki að leita réttar síns teldi það á sér brotið með náttúruspjöllum. Mannréttindakaflinn samanstendur af klassískum mannréttindaákvæðum og ýmsu nýmæli, eins og um auðlindir, sjálfbæra þróun og náttúru. Álit ýmissa stjórnlagaráðsliða var að náttúruverndarákvæðin gætu átt erindi út fyrir landsteinana, enda náttúrunni sjálfri fengin réttindi gagnvart manninum, að suðuramerískri fyrirmynd. Ákvæðum um fjölmiðla var komið fyrir í mannréttindakafla eins og vikið verður að síðar. Auk þess var ákvæðum um trú og trúfrelsi valinn staður innan mannréttindakaflans. Greinilegt er að beint lýðræði var stjórnlagaráðsliðum ofarlega í huga varðandi kirkjuskipanina enda ætla tillögur ráðsins þjóðinni að ákvarða kirkjuskipan landsins.[8] Í aðdraganda þjóðaratkvæðagreiðslunnar um stjórnarskrárdrögin í október 2012 var uppi nokkur ágreiningur um hvernig haga bæri ákvæðum um þjóðkirkjuna en um 57% greiddu atkvæði með að í nýrri stjórnarskrá skyldi slíkt ákvæði vera.^[9]

Vilmundur sagðist eins og aðrir jafnaðarmenn leggja áherslu á að land væri í þjóðareigu og nýting þess þar með.[10] Niðurstaða stjórnlagaráðs varð sú og töldu sumir stjórnlagaráðsmenn, eins og Þorvaldur Gylfason, að með slíku ákvæði væri komið til móts við úrskurð mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna að íslensk fiskveiðilöggjöf hafi beinlínis verið mannréttindabrot í skilningi alþjóðalaga. Sé sú niðurstaða Þorvaldar rétt má búast við miklum deilum innan og utan dómstóla verði málum skipað með þeim hætti. Deilur gætu enn magnast ef ákvæðið ætti einnig við um orkuna í iðrum jarðar og veitt þannig eigendum auðlindanna tryggingu fyrir eðlilegum arði af þeim.^[11] Í huga Gísla Tryggvasonar var hins vegar afar mikilvægt að hagsmunasamtök nytu jafnræðis við undirbúning löggjafar, en niðurstaðan varð að það gerist með óbeinum hætti.[12] Það er harla ólíkt viðhorfi Vilmundar sem fannst á sinni tíð hagsmunasamtök ýmis vera orðin of mikils ráðandi og vildi draga úr áhrifum þeirra. Lára Magnúsardóttir sagnfræðingur hefur komist að þeirri niðurstöðu að Íslendingar hafi ekki verið og séu ekki í framvarðarsveit setningar mannréttindaákvæða og því séu drög stjórnlagaráðs ekki til þess fallin að ná þeim markmiðum sem sóst virðist eftir. Þau séu einfaldlega of framúrstefnuleg, einkum hvað snertir ímynduð réttindi náttúrunnar.[13]

Frelsi og sjálfstæði fjölmiðla

Vilmundur Gylfason sá fyrir sér valddreifingu, ekki aðeins í stjórnmálum heldur líka í fjölmiðlun. Hann vildi að fjölmiðlar yrðu frjálsir undan oki flokkakerfisins og ríkisvaldsins.[14] Hann vildi gefa útvarpsrekstur frjálsan, líkt og varð um miðjan níunda áratuginn. Þegar myndbanda-byltingin svokallaða varð á öndverðum níunda áratugnum ályktuðu alþýðuflokksmenn um að ótvírætt yrði að vera að dreifa mætti myndefni á lokuðum rásum en tryggja jafnframt hagsmuni höfunda.[15] Sú umræða minnir óneitanlega á þann vanda sem nú er staðið frammi fyrir um leiðir til að dreifa höfundavörðu efni á internetinu.

Þótt gert sé ráð fyrir ýmiss konar skýrslugjöf af hálfu framkvæmdarvaldsins til löggjafarvaldsins virðist stjórnlagaráðið ekki hafa viljað setja sérstakt ákvæði um mikilvægi sannsögli ráðherra í drög sín. Margvísleg reynsla Vilmundar Gylfasonar af því fjölmiðlaumhverfi sem hann ólst upp við og starfaði sjálfur í sannfærði hann um að þeir skyldu vera sjálfstæðir þjónar almennings gegn spillingu, samtryggingu og misbeitingu hvers konar valds.[16] Honum virtist þó lítið til íslenskra blaðamanna koma, að þeir væru illa menntaðir og kallaði Blaðamannafélag Íslands „eina druslu valdsins“.[17] Hann taldi augljóslega vald örfárra stjórnmálamanna yfir fjölmiðlum alltof mikið, enda voru flestir prentmiðlar tengdir stjórnmálaflokkum á einn eða annan hátt. Auk þessa vildi hann að stjórnmálamenn hyrfu alfarið með ítök sín úr ráðum og nefndum ríkisins, þ.á m. úr útvarpsráði.[18] Í því fjölmiðlaumhverfi hefur án efa verið bæði djarflegt og nauðsynlegt að stofna Dagblaðið 1975 og segja það vera „frjálst og óháð“. Síðan þá hafa orðið miklar breytingar í rekstri fjölmiðla á Íslandi; ljósvakamiðlun var gerð frjáls frá og með árinu 1986, prentmiðlar eru orðnir harla laustengdir stjórnmálaflokkum og netið hefur breytt tjáskiptum og miðlun efnis svo um munar.

Fjallað er um fjölmiðla í mannréttindakafla draga stjórnlagaráðs. Yfirlýstur tilgangur þeirra ákvæða hljómar nánast eins og Vilmundur hefði getað orðað hann því markmiðið er að gera aðhald almennings virkara gagnvart valdhöfum og að frýja fjölmiðla til dáða. Líkast til hefur stjórnlagaráðið litið til áranna fyrir efnahagshrunið þegar varðstaða margra fjölmiðla var sama og engin og þeir klöppuðu efnahagslífinu og jafnvel stjórnmálamönnum sífellt lof í lófa. Frelsi þeirra og sjálfstæði er getið í mannréttindakafla stjórnlagaráðs. Vernd blaðamanna og heimildarmanna þeirra, leyfi til upplýsingaöflunar og -söfnunar er tilgreint en gert ráð fyrir frekari tryggingu þeirra með sérstökum lögum.[19] Raunar mætti fullyrða að ákvæði stjórnlagaráðsins hvað þetta snertir séu ekki nógu afgerandi til að tryggja fjölmiðla sem skyldi, enda almenn lög alltaf óæðri stjórnarskrá. Í því samhengi má velta fyrir sér hvort óskýrt eignarhald á fjölmiðlum nútímans sé hagfelldara neytendum sem þurfa iðulega að hafa sig alla við að greina hvaða skoðunum reynt er að halda að þeim. Fjölmiðlar nútímans eru sömuleiðis mun háðari auglýsendum en áður var, sem geta haft með beinum eða óbeinum hætti áhrif á umfjöllun fjölmiðilsins. Sömuleiðis eru til dæmi um að stjórnmálamenn hafi reynt að snupra fjölmiðla með því að eggja auglýsendur til sniðgöngu, líkt og einn þingmaður Framsóknarflokksins gerði snemma árs 2014.[20]

Í drögum stjórnlagaráðs segir að öllum sé frjálst að safna og miðla upplýsingum og aðeins megi setja skorður þess í lýðræðislegum tilgangi.^[21] Þessi grein átti við um öll gögn, ekki aðeins opinber, en nauðsynlegt er þó að lesa greinina saman með öðrum ákvæðum sem t.d. eiga við um friðhelgi einkalífs. Jafnframt á að tryggja frelsi vísinda, fræða og lista og með jafnræðisreglu er bannað að mismuna fólki eftir stjórnmálatengslum.^[22] Í því samhengi má greina að stjórnlagaráð hafi verið sammála Vilmundi Gylfasyni og viljað koma í veg fyrir að listamenn margskonar, vísinda- og fræðimenn gætu lent í því að fá ekki tækifæri vegna stjórnmálaskoðana sinna. Þýðingarmikið væri að skapandi þættir samfélagsins töpuðu ekki á hinum miklum áhrifum stjórnmálamanna.^[23]

Hart var tekist á um stjórnarskrármálið á þingi en ekkert varð af nýrri stjórnarskrá. Fyrir þinglok 2013 var ákveðið að fresta afgreiðslu málsins fram á nýtt kjörtímabil, og samþykkt afbrigði á núgildandi stjórnarskrá til að einfaldara yrði að ganga til atkvæða um nýja.^[24] Í júlí 2013 óskaði forsætisráðherra, Sigmundur Davíð Gunnlaugsson, eftir tilnefningum stjórnmálaflokka til níu manna stjórnarskrárnefndar. Nefndin skyldi meðal annars taka mið af tillögum stjórnlagaráðs og stjórnlaganefndar, niðurstöðu þjóðaratkvæðagreiðslu í október 2012 og starfi stjórnarskrárnefndar á árunum 2005–2007.^[25] Sigurður Líndal, sem hafði áður borið brigður á að ráð skipað fulltrúum almennings gæti samið nýja stjórnarskrá, var upphaflega skipaður formaður nefndarinnar.^[26] Síðar tók Páll Þórhallsson ráðuneytisstjóri við. Nefndinni er ætlað að ljúka störfum í tíma svo hægt verði að samþykkja frumvarp til stjórnskipunarlaga fyrir lok kjörtímabils 2017.^[27] Allir flokkar á þingi náðu samkomulagi um skipan nefndarinnar. Meðferð stjórnarskrár var þar með horfin úr höndum borgaranna og að nýju komin á forræði stjórnmálaflokkanna.

Bloggfærslan er alfarið á ábyrgð skrifanda en endurspeglar ekki á neinn hátt skoðanir eða afstöðu mbl.is, og Morgunblaðsins.

[1] Vilmundur Gylfason: Jafnaðarstefna, bls. 3. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar.

[2] Vilmundur Gylfason: Ræða um vantraust, bls. 4. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar.

[3] Vilmundur Gylfason: Jafnaðarstefna, bls. 2. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar.

[4] Sama heimild, bls. 9.

[5] Vilmundur Gylfason: Jafnaðarstefna, bls. 12. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar.

[6] Viðtal höfundar við Þórhildi Þorleifsdóttur, 15. apríl 2014.

[7] Vef. „Fyrstu umræðu um stjórnarskrárfrumvarp lokið“. Skoðað 26. ágúst 2013.

[8] Vef. Sjá t.d. Arnfríður Guðmundsdóttir: „Tillögur Stjórnlagaráðs um tengsl ríkis og kirkju. Bakgrunnur og merking.“, 4. íslenska söguþingið 7. - 10. júní 2012. Ráðstefnurit, ritstjóri: Kristbjörn Helgi Björnsson, (Reykjavík 2013), bls. 32-33. http://skemman.is/stream/get/1946/17296/40366/1/r%C3%A1%C3%B0stefnurit_9_final.pdf, skoðað 24. apríl 2014.

[9] Vef. „Fyrstu umræðu um stjórnarskrárfrumvarp lokið“. Skoðað 26. ágúst 2013.

[10] Vilmundur Gylfason: Jafnaðarstefna, bls. 2. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar.

[11] Vef. Viðtal Péturs Fjeldsted við Þorvald Gylfason.Skoðað 26. ágúst 2013.

[12] Sjá 2. mgr. 57. gr. í Ný stjórnarskrá Íslands. Frumvarp stjórnlagaráðs til stjórnskipunarlaga 2011, útgefandi Daði Ingólfsson í samstarfi við Stjórnarskrárfélagið, ([Reykjavík] 2011), bls. 31 og viðtal og við Gísla Tryggvason, 28. apríl 2014.

[13]Vef. Sjá: Lára Magnúsardóttir: „Náttúran í eigin rétti. Stjórnarskrá á mannamáli. Aðferðafræðileg tilraun.“ http://stofnanir.hi.is/skagastrond/sites/files/skagastrond/Lara%20M%20-%20Natturan%20%C3%AD%20eigin%20retti%202012%20%28-14%29.pdf, skoðað 24. apríl 2014.

[14] Vilmundur Gylfason til Kjartans Jóhannssonar: Athugasemdir um stefnuatriði vegna kosninga. (Trúnaðarmál. Ekki til dreifingar), bls. 2. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar.

[15] Alþingistíðindi A 1981, bls. 722-23.

[16] Jón Ormur Halldórsson: Löglegt en siðlaust, bls. 87.

[17] Sama heimild, bls. 375.

[18] Vilmundur Gylfason: Ræða um vantraust. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar.

[19] Ný stjórnarskrá Íslands, bls. 10-12.

[20] Vef. „Vigdís hvetur EGF snyrtivörur til að sniðganga Kvennablaðið“, á vefsíðunni visir.is, 27. febrúar 2014, http://www.visir.is/vigdis-hvetur-egf-snyrtivorur-til-ad-snidganga-kvennabladid/article/2014140228992, skoðað 3. maí 2014.

[21] Ný stjórnarskrá Íslands, bls. 10-11.

[22] Sama heimild, bls. 12.

[23] Vef. Viðtal Péturs Fjeldsted við Þorvald Gylfason. Skoðað 26. ágúst 2013.

[24] Sjá Vef.: Lög nr. 91, 11. júlí 2013, Stjórnarskipunarlög um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum, á vef Alþingis: http://www.althingi.is/altext/stjt/2013.091.html, skoðað 1. maí 2014.

[25] Vef. „Skipa nýja stjórnarskrárnefnd“, á vefsíðunni mbl.is, 9. júlí 2013, http://www.mbl.is/frettir/innlent/2013/07/09/skipa_nyja_stjornarskrarnefnd/, skoðað 30. ágúst 2013.

[26] Vef. „Sigurði Líndal líst ekki á stjórnlagaþing - Fulltrúar pólitískir og kunna ekki lögfræði“, á vefsíðunni Pressan, http://www.pressan.is/m/Article.aspx?catID=6&ArtId=23074, skoðað 30. ágúst 2013.

[27] Vef. „Forsætisráðherra skipar stjórnarskrárnefnd“, á vef Forsætisráðuneytisins, 6. nóvember 2013, http://www.forsaetisraduneyti.is/frettir/nr/7766, skoðað 20. apríl 2014.

Lýðræðið eitt - 10. hluti. Afnám eða skerðing þingrofsheimildar og um embættismannaveitingar

Afnám eða skerðing þingrofsheimildar

Þingrof er í raun heimild til að ógilda kjör alþingismanna áður en kjörtímabili þeirra lýkur. Þótt álitið hafi verið að þarna væri á ferðinni mótvægi við möguleika þingsins á að lýsa yfir vantrausti á ríkisstjórn byggir þingrof á pólítískri ákvörðun fárra meðan vantraust þarf meirihlutastuðning á þingi. Ekki er heimilt að stytta kjörtímabil sveitastjórna með sambærilegum hætti svo dæmi sé tekið. Með því að veita æðsta handhafa framkvæmdavaldsins rétt til að rjúfa störf löggjafarvaldsins með einfaldri aðgerð hefur þótt geta skapast hætta á misbeitingu valds. Reglan var sú að ríkisstjórn sæti áfram eftir að þingið var sent heim. Þingrof árið 1931 og árið 1974 ollu hörðum deilum í samfélaginu og háværar raddir voru uppi um að lýðræðið væri fótum troðið.

Eftir að Ólafur Jóhannesson forsætisráðherra rauf þing í maí 1974 saumaði Vilmundur harkalega að honum í sjónvarpsviðtali. Vilmundi þótti greinilega réttur forsætisráðherra – að geta sent þingmenn heim – fara á svig við þá meginreglu að framkvæmdarvaldið lyti vilja þingsins en ekki öfugt.^[1] Hann taldi afnám réttar forsætisráðherra til þingrofs leiða til styrkrar stjórnar og valddreifingar.[2] Félagar Vilmundar í Bandalagi jafnaðarmanna lögðu fram tillögur um afnám þingrofsréttar og fleiri hugðarefni hans sem aldrei voru útræddar.[3] Sú breyting varð á þingrofsreglu árið 1991 að þing situr til kjördags, en þarf ekki ljúka störfum umsvifalaust. Slík tilhögun viðheldur þingræði í landinu og dregur úr mögulegri hættu af ofurvaldi ráðherra. Þrátt fyrir að svo væri málum komið hafði Jóhanna Sigurðardóttir nokkrum árum síðar lagt til að fyrirhugað stjórnlagaþing tæki þingrofsréttinn til umfjöllunar.^[4]

Ekki er að sjá að þingrofsrétturinn hafi nauðsynlega verið ofarlega í hugum þeirra sem buðu sig fram til stjórnlagaþings.[5] Þingrof var án efa mun meira hitamál þegar umboð þingmanna var afnumið tafarlaust og ríkisstjórn sat án aðhalds frá þingi fram að kosningum. Stjórnlagaráð tók þá ákvörðun að færa heimildina úr höndum forsætisráðherra til þingsins sjálfs og virtist með því taka undir með þeim sem talið hafa þingrof fara á svig við þingræðisreglu. Þingmenn sjálfir þyrftu því að hafa frumkvæði að því. Stjórnlagaráðið vildi ekki að forseti gæti stöðvað ákvörðun þingsins og að ríkisstjórn gæti ekki notað þingrof sem vörn gegn vantrausti. Auðvitað má velta fyrir sér hvaða aðstæður gætu orðið til þess að þingið ákvæðið að rjúfa sjálft sig. Líklegast er að það gæti gerst við afar erfiðar aðstæður í samfélaginu svipaðar þeim sem uppi voru haustið 2008, enda rauf Geir H. Haarde þing árið 2009 og boðaði til kosninga.

Embættismannaveitingar – spilling innan kerfis

Eftir efnahagshrunið varð mikil umræða um spillingu í íslensku samfélagi. Við því þurfti að bregðast. Sá raunveruleiki var frambjóðendum til stjórnlagaþings mörgum ofarlega í huga og nefndi t.d. Arnfríður Guðmundsdóttir það sem einn mikilvægasta þáttinn enda fannst henni að réttlæti og jafnrétti skipti mestu máli þegar hugað væri að grunnstoðum samfélagsins.[6] Valdþáttanefnd ráðsins var nokkur vandi á höndum hvað snerti embættismannaveitingar og ræddi þar ýmsa möguleika.^[7] Niðurstaða ráðsins var að ráðherrar og „önnur stjórnvöld“ veittu embætti að tillögu sérstakrar nefndar og skyldi hæfni ráða við skipun embættismanna.[8] Þannig brást stjórnlagaráðið við mikilli umræðu um að annað en hæfni hefði um áratugaskeið ráðið við embættismannaveitingar.^[9] Sú leið var farin til að tryggja að löggjafinn ætti óhægara um vik að breyta reglum á þessu sviði, enda væru stjórnarskrárbreytingar mun viðurhluta meira mál en lagabreyting. Þorvaldur Gylfason fullyrti þessa breytingu til komna vegna þess að vantraust almennings á dómstólum og spilling og getuleysi embættismannakerfisins hafi kallað á hana. Álitið var að hluti af lausninni væri að bæta regluverkið, enda áttu hin nýju ákvæði að koma í veg fyrir misnotkun stjórnmálaflokkanna og áráttu þeirra að setja óhæfa menn í mikilvæg embætti.^[10]

Vilmundur Gylfason hafði álitið að mikil spilling ríkti innan stjórnkerfisins og embættismannastéttarinnar á Íslandi og vildi að á því yrði tekið af hörku með breyttum aðferðum við val embættismanna og kjör æðstu stjórnenda ríkisins. Hann talaði tæpitungulaust um hvernig fara ætti að. Gylfi Þ. Gíslason hafði einnig sérstakar áhyggjur af spillingu ýmiss konar, óvönduðum vinnubrögðum og því sem í dag hefur verið nefnt frændhygli og andverðleikar, það er að annað en dugnaður og hæfileikar ráði framgangi manna í opinberum stöðum.^[11] Til að bregðast við var því velt upp að forseti skipaði embættismenn beint án atbeina ráðherra, en yfirmenn ríkisstofnana hefðu sjálfdæmi um ráðningar starfsmanna sinna.^[12] Í stjórnlagaþingshugmyndum Jóhönnu Sigurðardóttur var gert ráð fyrir að embættisfærslur í opinberri stjórnsýslu skyldu metnar og hvort rétt væri að setja reglur um ráðstöfun opinberra fjármuna og draga úr afskiptum stjórnmálamanna af sjóða- og bankakerfinu.^[13]

Innherjaviðskipti og önnur vafasöm starfsemi innan fjármálakerfisins varð mjög til umræðu eftir hrunið. Lög og reglugerðir sett af stjórnmálamönnum, jafnvel stundum byggð á reglum EES samningsins hefðu gert bankamönnum kleift að taka allt of mikla áhættu án virks aðhalds og eftirlits.^[14] Þrátt fyrir það eru engin ákvæði um fjármál í tillögum stjórnlagaráðs, ekkert um eignarhald á bönkum eða um fyrirkomulag starfsemi þeirra, ekkert um útgáfu og dreifingu peninga, ekkert um uppfræðslu fyrir almenning, um lánakjör eða þak á lántökur og ekkert um eftirlit með fjármálastofnunum. Stjórnlagaráð tók samt nokkrar ákvarðanir í þessu samhengi; ákveðið var að heimila ríkisvaldinu áfram að stofna til skulda eða reka ríkissjóð með halla því stundum væri slíkt gert af illri nauðsyn. Bann við þess háttar ráðstöfunum með ákvæðum stjórnarskrár taldi stjórnlagaráð að kæmi algerlega í veg fyrir að stjórnvöld gætu gripið til lántaka og hallarekstur tímabundið. Hér hefði ef til vill mátt setja ákvæði sem heimilaði að grípa til slíkra aðgerða, með samþykki kjósenda eða með auknum meirihluta á þingi.

Efnahagsmál hafa frá lýðveldisstofnun verið þraut hverrar ríkisstjórnarinnar á fætur annarri. Oftar en ekki hefur ágreiningur um leiðir til lausnar efnahagsþrengingum sprengt stjórnarsamstarf og jafnvel valdið stjórnarkreppum. Vilmundur Gylfason átaldi stjórnmálamenn iðulega vegna fylgispektar við fjármálavaldið auk þess sem hann taldi tengsl stjórnmálaflokka við önnur öfl í samfélaginu oft of mikil. Hann hafði á hinn bóginn verið fylgjandi upptöku verðtryggingar á sínum tíma, enda brann sparifé landsmanna upp á verðbólgutímum. Nú á tímum veldur framkvæmd verðtryggingar miklum deilum, jafnvel dómsmálum, en Gísli Tryggvason og fleiri hafa verið þeirrar skoðunar að hún feli beinlínis í sér ójafnvægi á valdi og í aðgengi að gæðum, valdi jafnvel spillingu. Því hafi þurft að koma því til leiðar að í stjórnarskrá væri skýrt að eignarrétti fylgdu skyldur.[15]

Vandlæting Vilmundar gæti hæglega átt við um það fjármálakerfi sem einkavæðingin gat af sér og olli að lokum hruni efnahagskerfisins á Íslandi. Sú hugmyndafræði að ríkisvaldið ætti ekki að skipta sér um of af fjármálakerfinu leiddi til veikburða eftirlitskerfis sem réð illa við hlutverk sitt. Þrátt fyrir það varð niðurstaða stjórnlagaráðs að ekki væri hægt að setja ákvæði í stjórnarskrá um eignarhald banka heldur skyldi „sökum eðlis þeirra“ hafa ákvæði um þá í lögum.^[16] Stjórnlagaráðið taldi stofnun eftirlitsnefnda verða til hvatningar til vandvirkni við stöðuveitingar í opinbera kerfinu og þannig yrði spornað við spillingu. Sömuleiðis gæti slíkt regluverk einnig átt við um valdablokkir utan hins opinbera kerfis.[17] Með því girða þannig fyrir spilltar embættismannaveitingar og auka sjálfstæði dómstóla gæti værið komið á laggirnar lagakerfi sem gæti reist fjármálakerfinu skorður. Á áttunda áratugnum höfðu Vilmundur Gylfason og Sighvatur Björgvinsson haft áhyggjur af að völd hefðu flust til hagsmuna- og þrýstihópa. Það hefði skapað mikla óvissu í efnahagsmálum vegna vangetu kjörinna stjórnvalda til að grípa til aðgerða gagnvart ofureflinu. Þeir töldu að með heimild til þjóðaratkvæðagreiðslu væri að hluta hægt að leysa úr slíkum þrýstingi á stjórnvöld.[18] Það er auðvelt að taka undir þau rök að slík aðferð gæti minnkað álag á kjörna fulltrúa og færði jafnframt ábyrgð og skipunarvald yfir til samfélagsins, sem erfitt væri fyrir þrýstihópa eða stórfyrirtæki að hunsa.

Bloggfærslan er alfarið á ábyrgð skrifanda en endurspeglar ekki á neinn hátt skoðanir eða afstöðu mbl.is, og Morgunblaðsins.

[1] Guðni Th. Jóhannesson, Völundarhús valdsins, bls. 106-107.

[2] Vilmundur Gylfason: Ræða um vantraust. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar.

[3] Sjá Gunnar Helgi Kristinsson: „Ágrip af þróun stjórnarskrárinnar“, bls. 22.

[4] Vef. Jóhanna Sigurðardóttir: „Breytt kjördæmaskipan – forsenda framfara“. Skoðað 30. ágúst 2013.

[5] Sjá t.d. viðtöl höfundar við Þórhildi Þorleifsdóttur, Katrínu Oddsdóttur og Arnfríði Guðmundsdóttur.

[6] Viðtal höfundar við Arnfríði Guðmundsdóttur, 12. Apríl 2014.

[7] Vef. Kynning stjórnlagaráðs á störfum sínum. Skoðað 28. ágúst 2013.

[8] Ný stjórnarskrá Íslands, bls.51.

[9] Kynning stjórnlagaráðs á störfum sínum. Skoðað 28. ágúst 2013.

[10] Sbr. 96.- 104. gr. nýrrar stjórnarskrár Íslands, Ný stjórnarskrá Íslands, bls. 51-55. : Sjá jafnframt Vef. Viðtal Péturs Fjeldsted við Þorvald Gylfason og viðtal höfundar við Gísla Tryggvason, 28. apríl 2014.

[11] Gylfi Þ. Gíslason: „Lýðræði og stjórnfesta“, bls. 117.

[12] Sama heimild, bls. 122.

[13] Vef. Jóhanna Sigurðardóttir: „Breytt kjördæmaskipan – forsenda framfara“. Skoðað 30. ágúst 2013.

[14] Vef. Viðtal Péturs Fjeldsted við Þorvald Gylfason . Skoðað 26. ágúst 2013.

[15] Viðtal höfundar við Gísla Tryggvason, 28. apríl 2014.

[16] Vef. Viðtal Péturs Fjeldsted við Þorvald Gylfason. Skoðað 26. ágúst 2013.

[17] Viðtal höfundar við Þórhildi Þorleifsdóttur, 15. apríl 2014 og við Gísla Tryggvason, 28. apríl 2014.

[18] Alþingistíðindi A 1978-79, bls. 1755-57.

Lýðræðið eitt - 9. hluti.

Kjördæmaskipan – jafnt vægi atkvæða – persónukjör

Vilmundur Gylfason sagði greinar Gylfa Þ. Gíslasonar og Ólafs Jóhannessonar í tímaritinu Helgafelli, sem hann notaði sem fylgiskjöl með þingsályktunartillögu sinni, meðal annars ritaðar vegna þess að þeir hefðu áhyggjur af kosningakerfinu og því að fjögurra flokka kerfið væri þingræðinu óhollt og gengi illa upp á Íslandi.^[1] Kjördæmaskipanin hefur vakið deilur um langan aldur og illa gengið að finna lausn sem stjórnmálaflokkar og kjósendur virðast geta fellt sig við.

Vilmundur horfði til hugmynda Ólafs Jóhannessonar sem vildi gera gagngerar breytingar á kjördæmaskipan og kosningafyrirkomulagi til að draga úr flokkavaldinu og til að tryggja lýðræðið frekar og draga úr valdi hagsmunahópa. Best hafði Ólafi hugnast að stækka kjördæmin, en vafasamt þótti honum að landið yrði eitt kjördæmi. Þetta taldi hann að styrkti og yki virðingu þingsins sem hann taldi að yrði að vera í einni málstofu, líkt og síðar varð raunin. Vilmundur var samþykkur því í þingsályktunartillögu sinni, en gerði þar ekki ráð fyrir breytingu á kosningalögum og kjördæmaskipan. Það kemur á óvart í ljósi fyrri ummæla um galla kjördæmaskipulagsins á Íslandi og að stjórnarskrárbreytingar þýddu í hugum flestra, ekki síst hans sjálfs, leiðréttingar og aukningu jafnréttis hvað varðar skiptingu atkvæða.[2] Hann taldi kerfi, þar sem misvægi atkvæða væri svo mikið sem raun bæri vitni, í raun óstjórnhæft og að kenna mætti því um efnahagslega óstjórn liðinna ára.[3] Áður hafði Vilmundur verið nokkuð andvígur fjölgun þingmanna og jafnvel velt upp þeim möguleika til að komast hjá fjölgun þeirra með að fækka kjördæmum og stækka.[4] Gylfi Þ. Gíslason hafði álitið vænlegast að kjördæmin yrðu fimm; Reykjavík og landsfjórðungar, þingmönnum fækkað og að þingið starfaði í einni málstofu. Sú skipan mála var reyndar viðruð í þingsályktunartillögu þingmanna Alþýðuflokksins í mars 1982 þótt hvorki væri gert ráð fyrir að landið yrði eitt kjördæmi né endurbætur á ríkjandi skipan útilokuð.[5]

Þrisvar hafa breytingar verið gerðar á núgildandi stjórnarskrá vegna kjördæmaskipunar. Í tillögum stjórnlagaráðs var gert ráð fyrir að kjördæmin yrðu mest átta og að atkvæði skyldu vega jafnt alls staðar á landinu og þingmannafjöldi skyldi vera í samræmi við atkvæðamagn hvers framboðs.[6] Öryggis- og samvinnustofnun Evrópu (ÖSE) hefur gert athugasemdir við misvægi atkvæða hér á landi, enda fer fjarri að viðmiðum stofnunarinnar um 10–15% frávik sé fylgt.[7] Mikilvægi úrræða varðandi kjördæmaskipanina var stjórnlagaráðsmönnum því ljós. Yfirlýstur tilgangur ráðsins var að efla lýðræði með því að auka bein áhrif kjósenda á val alþingismanna, að reyna að girða fyrir einsleitni á þinginu og tryggja að hlutfall kynja væri svo jafnt sem verða mætti.[8] Líkast til verður seint hægt að tryggja slíkt til fullnustu, en áhyggjur af kjördæmaskipan hljóta að teljast raunhæfar í ljósi athugasemda ÖSE og eins þess að þorra lýðveldistímans hafa þingmenn komið fram sem sérstakir fulltrúar síns kjördæmis og oft og tíðum ívilnað sveitungum sínum með margvíslegum hætti. Íris Lind Sæmundsdóttir lögfræðingur og fulltrúi í stjórnlagaráði sagði jafnframt að núverandi kjördæmaskipan hyglaði kjósendum á landsbyggðinni og bryti þannig í bága við jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar og mannréttindasáttmála Evrópu.[9]

Í tillögum stjórnlagaráðs er gert ráð fyrir persónukjöri eða hefðbundnu listakjöri eins og tíðkast hefur.^[10] Það var m.a. hugsað til að bæta mannvalið á vettvangi stjórnmálanna til muna og skerða getu stjórnmálaflokkanna til að raða mönnum að vild í örugg sæti. .^[11] Haukur Arnórsson stjórnsýslufræðingur telur hins vegar að flokkakerfinu standa ógn af persónukjöri, enda virtist hann telja stjórnmálaflokka hornstein lýðræðis á Íslandi. Ef kjósa ætti einstaklinga yrði það að gerast fyrir tilstuðlan flokkanna því betra væri að velja fólk sem hefði sannað sig innan þeirra en á öðrum vettvangi.[12] Hann vill því efla flokkakerfið frekar en veikja.

Gert er ráð fyrir jöfnu vægi atkvæða, hvar sem er á landinu í tillögum stjórnlagaráðs.[13] Enn fremur taldi ráðið að persónukjör væri mikilvægt mótvægi við flokkakerfið.[14] Kjósendur tóku nokkuð ólíka afstöðu til þessara þátta því rúm 78% voru því fylgjandi að persónukjör í kosningum yrði heimilað. Á hinn bóginn voru 66,5% þeirrar skoðunar að atkvæði kjósenda alls staðar á landinu skyldu vega jafnt.^[15] Ef til vill má hér greina ugg um að landsbyggðin bæri skarðan hlut frá borði færi svo að atkvæðavægi yrði jafnað.

Í tillögum ráðsins gætu kjósendur átt val um alla frambjóðendur í landinu, sýnist þeim svo, en þeir sem í kjöri eru verða að bjóða sig fram í ákveðnum kjördæmum.[16] Þorvaldur Gylfason kallaði þessa leið „bombu“ og mjög mikilvægt mannréttindamál enda hefði misvægi atkvæða legið eins og mara á þjóðinni í yfir 100 ár. Hann útskýrði áhugaleysi einstakra stjórnmálamanna og stjórnmálaflokka með því að stjórnmálaflokkarnir hefðu raunverulegan hag af misvægi atkvæða vegna búsetu. Þess vegna hefði heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar aldrei farið fram þrátt fyrir margvíslegar yfirlýsingar um að það yrði gert.[17] Ágúst Einarsson fyrrum samherji Vilmundar hefur líkt og fleiri tekið undir þessi sjónarmið, og sagði þingmenn iðulega hafa látið kjördæmasjónarmið ráða ákvörðunum sínum.[18] Svo virðist vera sem mjög fáir stjórnlagaráðsliðar hafi verið þeirrar skoðunar að jöfnun atkvæðisréttar væri ekki mikilvæg. Gísli Tryggvason taldi þó að fara ætti hægt í slíkar breytingar. Hann barðist þó ekki á móti jöfnun atkvæðisréttar, þótt hann teldi kjördæmakerfið mikilvægt til að halda tengslum kjörinna fulltrúa við kjósendur og kannski ekki síst til að bæta stöðu landsbyggðarinnar.[19]

Í aðdraganda atkvæðagreiðslunnar um tillögur stjórnlagaráðs sagðist Reimar Pétursson lögfræðingur telja að útfæra þyrfti frekar hvernig vægi atkvæða yrði gert jafnt í landinu. Hann sagði að til að það gengi upp yrði landið að vera eitt kjördæmi sem væri vont því erfitt yrði fyrir frambjóðendur til Alþingis að kynna sig fyrir kjósendum.[20] Hér mætti einnig velta upp þeim möguleika að skipta landinu upp í fjölda smærri kjördæma, þar sem frambjóðendur væru skyldaðir til að vera heimamenn. Vilhjálmur Þorsteinsson taldi einmitt best fara á að gera landið að einu kjördæmi, þótt niðurstaða stjórnlagaráðs yrði önnur.[21] Hægt er að færa rök fyrir að stjórnlagaráð hafi tekið undir sjónarmið Reimars, enda þyrftu íbúar hvers svæðis að hafa eitthvað um eigin mál að segja og tengsl kjósenda við þingmenn gætu versnað væri landið eitt kjördæmi.[22] Gegn þeim rökum má horfa til þess að raunveruleg tengsl kjósenda við þingmenn sína nú á tímum virðast ekki mikil, návist þeirra er í gegnum sjónvarp og aðra fjölmiðla en á hinn bóginn eiga kjósendur hvar sem er á landinu þess kost að senda þingmönnum skilaboð og hvatningarorð gegnum tölvupóst. Sú leið hefur verið notuð á síðari árum, jafnvel með skipulögðum hætti eins og þegar Hagsmunasamtök heimilanna hvöttu fólk til að senda þingmönnum póst vegna fyrirhugaðs greiðsluverkfalls og í aðdraganda fyrirhugaðs verkfalls háskólakennara á vordögum 2014.[23] Á hinn bóginn var réttilega bent á að kosningin til stjórnlagaráðs hefði sýnt greinilegan landsbyggðarhalla suðvesturhorninu í vil, auk þess sem stjórnsýsla nánast öll væri á því svæði.[24]

Bloggfærslan er alfarið á ábyrgð skrifanda en endurspeglar ekki á neinn hátt skoðanir eða afstöðu mbl.is, og Morgunblaðsins.

[1] Vilmundur Gylfason: „Franskt stjórnarfar og íslenskar aðstæður“.

[2] Vilmundur Gylfason: Stjórnarskráin, bls. 1. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar.

[3] Vilmundur Gylfason: „Franskt stjórnarfar og íslenskar aðstæður“.

[4] Vilmundur Gylfason: Kjördæmamálið, Fréttabréf frá Vilmundi Gylfasyni á Alþingi, 4. ágúst 1982, bls. 2. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar.

[5] Alþingistíðindi A 1981-82, bls. 1827-28.

[6] Ný stjórnarskrá Íslands, bls.22-23.

[7] Vef. „Jafnt atkvæðavægi?“, á vef Ríkisútvarpsins, 10. Október 2012, http://www.ruv.is/frett/jafnt-atkvaedavaegi, skoðað 1. maí 2014.

[8] „Frumvarp til stjórnskipunarlaga ásamt skýringum“, bls. 99.

[9] „Vilt þú að í nýrri stjórnarskrá verði ákvæði um að atkvæði kjósenda alls staðar að af landinu vegi jafnt?“, Fréttablaðið,19. október 2012, bls. 12.

[10] Ný stjórnarskrá Íslands, bls.22-24.

[11] Vef. Viðtal Péturs Fjeldsted við Þorvald Gylfason. Skoðað 26. ágúst 2013.

[12] „Vilt þú að í nýrri stjórnarskrá verði persónukjör í kosningum til Alþingis heimilað í meira mæli en nú er?“, Fréttablaðið,18. október 2012, bls. 10.

[13] Viðtal höfundar við Katrínu Oddsdóttur, 21. apríl 2014.

[14] „Vilt þú að í nýrri stjórnarskrá verði persónukjör í kosningum til Alþingis heimilað í meira mæli en nú er?“, Fréttablaðið,18. október 2012, bls. 10.

[15] Vef. „Fyrstu umræðu um stjórnarskrárfrumvarp lokið“. Skoðað 26. ágúst 2013.

[16] „Frumvarp til stjórnskipunarlaga ásamt skýringum“, bls. 100.

[17] Vef. Viðtal Péturs Fjeldsted við Þorvald Gylfason. Skoðað 26. ágúst 2013.

[18] Ágúst Einarsson: „Dreifum valdi í fyrirtækjum og flokkum“, Greinasafn fyrra bindi. Úrval greina og erinda um stjórnmál, menningu og menntun, ([Reykjavík] 2007), bls. 93.

[19] Viðtal höfundar við Gísla Tryggvason, 28. apríl 2014.

[20] „Vilt þú að í nýrri stjórnarskrá verði ákvæði um að atkvæði kjósenda alls staðar að af landinu vegi jafnt?“, Fréttablaðið,19. október 2012, bls. 12.

[21] Vef. Vilhjálmur Þorsteinsson: „Stefnumál“. Skoðað 10. apríl 2014.

[22] „Frumvarp til stjórnskipunarlaga ásamt skýringum“, bls. 100.

[23] Vef. Sjá t.d. vef Hagsmunasamtaka heimilanna, http://www.heimilin.is/varnarthing/rammaadgerdir/greidsluverkfall/skrifadu-thingmonnum.html og Vef. „Þrjú þúsund tölvupóstar til þingmanna“, á vefsvæðinu visir.is, http://www.visir.is/thrju-thusund-tolvupostar-til-thingmanna/article/2014140409076, skoðað 20. apríl 2014.

[24] „Frumvarp til stjórnskipunarlaga ásamt skýringum“, bls. 100.

Lýðræðið eitt - 8. hluti.

Um málskotsrétt og þjóðaratkvæðagreiðslur

Í stjórnlagaþingshugmyndum Jóhönnu Sigurðardóttur frá tíunda áratugnum vildi hún að tekið væri á vandamálum í stjórnmálum og stjórnsýslu sem henni þóttu blasa við, svo sem jöfnun atkvæðavægis og takmörkunum stjórnarskrárinnar til þjóðaratkvæðagreiðslna.^[1]

Nýmæli í tillögu Vilmundar var heimild til hins þjóðkjörna forsætisráðherra að efna til þjóðaratkvæðagreiðslu um hvaða mál sem væri. Það taldi hann vera brýnt ef upp kæmu andstæðar skoðanir löggjafarþings og forsætisráðherra.[2] Eins og komið hefur fram var hann mjög fylgjandi beinu lýðræði og taldi að almenningur ætti að koma að málum með ríkulegum hætti, enda hafði hann t.d. lagt til að gengið yrði til þjóðaratkvæðis um efnahagstillögur forsætisráðherra árið 1979.[3] Í þingsályktunartillögu sem Vilmundur Gylfason og Sighvatur Björgvinsson lögðu fram árið 1979 um setningu laga um þjóðaratkvæðagreiðslur var gert ráð fyrir að Alþingi tæki ákvörðun um hvort atkvæðagreiðslan skyldi vera bindandi eða ekki.[4]Að mati margra er buðu sig fram og náðu kjöri til stjórnlagaráðs var þjóðaratkvæði mikilvægur þáttur í endurnýjun stjórnarskrár, enda hafði krafa um slíkt verið býsna hávær í kjölfar hruns.

Beint lýðræði og aðhald með valdþáttunum með atbeina kjósenda var Pétri Gunnlaugssyni ofarlega í huga þegar hann bauð sig fram til stjórnlagaþings.[5] Nokkuð afgerandi stuðningur var við að tiltekið hlutfall kosningarbærra manna gæti krafist málskots því rúm 73% þeirra sem atkvæði greiddu um frumvarp stjórnlagaráðs voru fylgjandi.^[6]  Svanur Kristjánsson og fleiri fræðimenn hafa talið afar mikilvægt að ákveðið hlutfall kjósenda gæti kallað eftir þjóðaratkvæðagreiðslu.[7] Í niðurstöðu stjórnlagaráðs var einmitt það nýmæli að 10% kjósenda gætu krafist þjóðaratkvæðagreiðslu um lög með undantekningum varðandi fjárlög, þjóðréttarsamninga og slíkt án atbeina forseta.[8] Sigríður Andersen héraðsdómslögmaður velti fyrir sér hví slíkir þættir væru undanskildir og benti á að almenningur hefði t.d. ekkert haft um Icesave-málið að segja gilti slík regla.[9]  Vilhjálmur Þorsteinsson taldi áríðandi að í nýrri stjórnarskrá væru skýrar reglur um þjóðaratkvæðagreiðslur um mikilvæg mál, að undanskildum fjárlögum.[10] Á grundvelli þess að stjórnarskrá er ætlað að vera samfélagssáttmáli er vert að velta upp hvort  skylda bæri Alþingi að bera ákvarðanir um mikilsverðar fjárskuldbindingar ríkissjóðs undir skattgreiðendur. Slíkt á einkum við ef fyrir dyrum stendur að binda almannafé með stórfelldum lántökum eða ef stefnt er að miklu fjárstreymi úr Seðlabankanum, líkt og gerðist í aðdraganda efnahagshrunsins. Sigríður taldi brýnt að þjóðaratkvæðagreiðslur væru bindandi til að geta talist marktækar, annars væru þær eins og hverjar aðrar skoðanakannanir.[11] Líkur hljóta að vera á að stjórnvöld reyndu hvað þau gætu að komast hjá bindandi atkvæðagreiðslum hefðu þau sjálfdæmi um hvernig þeim væri háttað hverju sinni.

Í tillögum stjórnlagaráðs var gert ráð fyrir því að forseti gæti áfram synjað lögum staðfestingar, líkt og gert er ráð fyrir í 26. grein stjórnarskrárinnar, og færu þau þá í dóm kjósenda.[12] Bjarni Benediktsson, formaður Sjálfstæðisflokksins, hefur sagt að nauðsynlegt væri að festa ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur um lagafrumvörp í stjórnarskrá og að ekki þyrfti að safna undirskriftum til að skora á „einstaka menn“ eins og hann orðaði það til að knýja fram þjóðaratkvæðagreiðslur. Katrín Jakobsdóttir formaður Vinstri grænna hefur tekið undir það sjónarmið Bjarna.^[13]

Ekki var tilgreint hvert kjósendur skyldu beina kröfu um atkvæðagreiðsluna, aðeins að það verði ákveðið með lögum. Gunnari Helga Kristinssyni fannst hugmyndin alltof róttæk, hlutfall kjósenda lágt og óttaðist að það gæti dregið úr djörfung framkvæmdarvaldsins til óvinsælla aðgerða, og jafnvel leitt til þess sem hann kallaði þörf fyrir „ofurmeirihluta“ á þingi.[14] Líklegt má telja að Vilmundur Gylfason hefði að einhverju leyti fagnað þessum hugmyndum stjórnlagaráðsins, enda vildi hann mikið aðhald að valdþáttum ríkisins.

Bloggfærslan er alfarið á ábyrgð skrifanda en endurspeglar ekki á neinn hátt skoðanir eða afstöðu mbl.is, og Morgunblaðsins.

[1] Vef. Jóhanna Sigurðardóttir: „Breytt kjördæmaskipan – forsenda framfara“. Skoðað 30. ágúst 2013.

[2] Vilmundur Gylfason: Vinnuplagg, bls. 2. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar.

[3] Alþingistíðindi A 1978-9, bls. 1577-78.

[4] Alþingistíðindi A 1978-79, bls. 1755-57.

[5] Viðtal höfundar við Pétur Gunnlaugsson í ágúst 2013.

[6] Vef. „Fyrstu umræðu um stjórnarskrárfrumvarp lokið“, á vef Lögfræðingafélags Íslands, http://www.logfraedingafelag.is/um-felagid/frettabref/nr/349/, skoðað 26. ágúst 2013.

[7] Vef. Framtíð lýðræðis á Rás 1, 13. apríl 2014. Svanur Kristjánsson um lýðræði og fleira. Sjá: https://soundcloud.com/larahanna/svanur-kristj-nsson-um-l-rae-i á 40´25. Skoðað 15. apríl 2014.

[8] Ný stjórnarskrá Íslands, bls. 34-36.

[9] „Vilt þú að í nýrri stjórnarskrá verði ákvæði um að tiltekið hlutfall kosningarbærra manna geti krafist þess að mál fari í þjóðaratkvæðagreiðslu?“, Fréttablaðið,19. október 2012, bls. 12.

[10] Vef. Vilhjálmur Þorsteinsson: „Stefnumál“. Skoðað 10. apríl 2014.

[11] „Vilt þú að í nýrri stjórnarskrá verði ákvæði um að tiltekið hlutfall kosningarbærra manna geti krafist þess að mál fari í þjóðaratkvæðagreiðslu?“, Fréttablaðið,19. október 2012, bls. 12.

[12] Ný stjórnarskrá Íslands, bls.34-35.

[13] Viðtal við Bjarna Benediktsson og Katrínu Jakobsdóttur í þættinum Sprengisandur í umsjón Sigurjóns M. Egilssonar á Bylgjunni 25. ágúst 2013.

[14] Vef. „Gagnrýnir „óvissuferð“ stjórnlagaráðs“. Skoðað 10. apríl 2014.

Lýðræðið eitt - 7. hluti.

Óháðir og óvilhallir dómstólar

Þingsályktunartillaga Vilmundar Gylfasonar sneri ekki að dómsvaldinu beint þótt hann væri alla tíð mjög gagnrýninn á íslenskt dómskerfi.[1] Hann hafði bent á að það væri valdhlýðið, of háð framkvæmdarvaldinu og hefði hagað sér í takti við vilja þess. Auk þess taldi hann langt í frá að allir væri jafnir fyrir lögunum, sem væri þó grundvöllur réttláts samfélags.[2] Að hans dómi yrðu Hæstaréttardómarar að vera algerlega sjálfstæðir, óbundnir framkvæmdar- og löggjafarvaldi og tilbúnir að dæma aðeins eftir eigin sannfæringu og lögum.[3] Um tíma velti Vilmundur jafnvel fyrir sér að taka upp notkun kviðdóms í undirrétti sem virðist eiga ágætlega við kenningar hans um jafnræði einstaklinga.[4] Hann talaði einnig um að mannréttindi væru brotin af hálfu dómstóla til að þjóna hagsmunum ríkisvaldsins og nefndi dæmi af því sem honum fannst athugavert við embættisfærslu sýslumanns eins í því sambandi.[5] Í kjölfarið sagði Vilmundur að allir samtryggingarþættir samfélagsins hafi farið af stað til varnar sýslumanninum.[6] Aðrir hafa tekið undir orð Vilmundar; Jón Steinar Gunnlaugsson hæstaréttarlögmaður snupraði t.d. dómstóla fyrir að vera of hallir undir framkvæmdarvaldið og að þeir felldu athugasemdalaust dóma byggða á lögum sem færu á svig við alþjóðasamninga og stjórnarskrá.[7] Í ljósi þeirra orða er kaldranlegt að í eðli sínu var stjórnlagaráðið sjálft skipað að fenginni niðurstöðu þingnefndar sem felldi úrskurð Hæstaréttar um ógildingu stjórnlagaþingskosninganna úr gildi. Löggjafarvaldið gekk þar með inn á svið dómstólsins í meintu hagræðingarskyni.

 

Þegar Vilmundur varð dómsmálaráðherra árið 1979 sagðist hann ekki ætla að taka fram fyrir hendur dómsvaldsins í nokkrum umdeildum sakamálum vegna þess hve þrískipting ríkisvaldsins væri honum mikilvæg.[8] Vilmundur sagði að það væri ekki hægt að umbylta kerfi á nokkrum mánuðum og hefur sennilega áttað sig á að daglegt amstur stjórnmálanna tekur oft athyglina frá grundvallaratriðum.[9] Það er til marks um ólguna í stjórnmálum þessa tíma að hann varð fyrir allmikilli gagnrýni þótt hann sæti ekki í embætti nema um nokkurra mánaða skeið. Jónas Kristjánsson ritstjóri sakaði Vilmund t.d. um spillingu, undir rós þó, eftir að hann skipaði flokksbróður sinn í embætti umboðsmann almennings.[10] Svipaða gagnrýni mátti hann þola af hálfu fleiri dagblaða. Sömuleiðis þótti sem hann skreytti sig stolnum fjöðrum hvað snerti nokkur umbótamál sem höfðu verið til umfjöllunar í ráðuneytinu, þar á meðal löggjöf um svokallaða lögréttu.[11] Svo lyktaði að sérstök umræða varð á Alþingi þar sem nokkuð hart var gengið að Vilmundi vegna embættisveitinga hans.[12] Eldhuganum kann að hafa fundist heldur hægt ganga að gera breytingar innan frá í kerfinu, enda fékk hann ekki marga mánuði til þess á ráðherrastóli. Með því að skipa flokksbræður sína og félaga í mikilvæg ný embætti gaf hann sömuleiðis færi á harðri gagnrýni sem varð að líkum óvægnari vegna fyrri afstöðu hans sjálfs. Þótt hann hafi hugsanlega talið að skipun manna sem hann þekkti og treysti gæti hraðað framþróun skapaðist sú hætta að þær ákvarðanir snerust upp í andstæðu sína um leið og umbótamaðurinn tók upp siði þeirra sem hann átaldi hvað harðast.

Sú orðalagsbreyting er í tillögum stjórnlagaráðs að Hæstiréttur Íslands og aðrir dómstólar fari með dómsvald. Skipan dómstóla utan hæstaréttar skal ákveðin með lögum líkt og nú er, og dómendur skulu eingöngu fara að lögum í embættisverkum sínum. Gert virðist ráð fyrir að ráðherra skipi alla dómara og veiti þeim lausn en sjálfstæði þeirra skuli tryggt með sérlögum. Ráðherra skipar sömuleiðis ríkissaksóknara sem skal vera sjálfstæður og verndaður með sama hætti og dómarar, með lögum.[13] Landsdómur hverfur úr stjórnarskrá. Þótt ekki sé tilgreint í frumvarpinu hvaða ráðherra skipi þessa embættismenn má líta svo á að dómsmála- eða innanríkisráðherra geri það. Án efa væri hægt að deila um hversu mjög þessi ráðstöfun styrkir þrískiptingu ríkisvalds þar sem fulltrúi framkvæmdarvaldsins hefur með beinum hætti áhrif á skipan dómsvaldsins. Þótt gert sé ráð fyrir að forseti Íslands staðfesti ákvörðun ráðherra og Alþingi til þrautavara synji forseti er dómsvaldið enn háð hinum þáttum ríkisvaldsins að þessu leyti. Stjórnlagaráð taldi að markmið um vandaða löggjöf, réttindi borgaranna og endurskoðun athafna æðstu ráðamanna næðist með auknu eftirliti með svokallaðri Lögréttu og stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis.[14] Þessi hugmynd kemur frá stjórnlaganefnd um ráðgefandi stjórnlagaráð og umfangsmeiri tillögum Eiríks Tómassonar lagaprófessors, en slík ráðgefandi nefnd mun starfandi bæði í Finnlandi og Svíþjóð.[15]Álit Lögréttu er þó aðeins ætlað að vera ráðgefandi og þingmannanefnd getur orðið fyrir þrýstingi frá framkvæmdarvaldinu sem hún á að hafa eftirlit með. Þó dregur úr þeirri hættu með því að ráðherrar sitji ekki á löggjafarþinginu.

Þorvaldur Gylfason hefur nefnt sem dæmi um þýlyndi dómstóla við aðra þætti ríkisvaldsins að Hæstiréttur Íslands hefði söðlað algerlega um árið 1999 í áliti um hvort fiskveiðilöggjöfin og framkvæmd hennar væru brot á núgildandi stjórnarskrá.^[16] Þetta fullyrti Þorvaldur að ylli því að þjóðin gæti ekki treyst hlutleysi dómstóla því að úrskurður hefði fallið undir þrýstingi frá framkvæmdarvaldinu eftir öndverðan dóm árið 1998.^[17] Þrátt fyrir slíkar hugrenningar verður að hafa í huga að viðurhlutamiklar breytingar voru gerðar á dómstólaskipan Íslands árið 1992 til aðskilnaðar dómsvalds og framkvæmdarvalds. Sú staðfesting á valdmörkum ríkisvaldsins er nokkuð í anda þess sem Vilmundur krafðist enda kvað Þorsteinn Pálsson þáverandi dómsmálaráðherra þarna mikið mannréttindamál á ferð. Í raun mátti greina á orðum hans og annarra lögfræðimenntaðra að breytingarnar vægju þungt á metum í samfélagi sem vildi kalla sig réttarríki.[18] Þótt lagareglur um starfsemi dómstóla séu orðnar nokkuð ótvíræðar hafa verið uppi efasemdaraddir um hlutleysi dómstóla og getu til að kveða upp dóma í viðamiklum málum í kjölfar bankahrunsins. Hér er ekki vettvangur til að reifa slík mál í smáatriðum, en nefna má álitaefni sem tengjast meintum lögbrotum innan ýmissa fjármálastofnana og varðandi lögmæti gengislána og verðtryggingar. Mikilsvert hlýtur að vera að dómstólar geti tekið sjálfstæðar ákvarðanir í öllum dómsmálum enda áleit stjórnlagaráð áríðandi að styrkja stjórnarskrárvarin réttindi borgaranna.[19] Eitt þess sem bíður nýrrar stjórnarskrárnefndar er að fjalla nánar um skipan dómsvalds á Íslandi.

---

Bloggfærslan er alfarið á ábyrgð skrifanda en endurspeglar ekki á neinn hátt skoðanir eða afstöðu mbl.is, og Morgunblaðsins.

---

[1] Ólafur Jóhannesson: „Hugleiðingar um stjórnarskrána“ og Gylfi Þ. Gíslason: „Lýðræði og stjórnfesta“, bls. 122.

[2] Vilmundur Gylfason: Jafnaðarstefna, bls. 7-9. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar.

[3] Sama heimild, bls. 15.

[4] Sama heimild, bls. 13.

[5] Alþingistíðindi A 1982, bls. 384.

[6] Vilmundur Gylfason: Ræða um vantraust. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar.

[7] Jón Steinar Gunnlaugsson: Deilt á dómarana (Reykjavík 1987), bls. 11-22.

[8] „Vilmundur Gylfason dómsmálaráðherra: Haukur verður ekki náðaður – mál Sólness vandlega kannað“, Dagblaðið, 16. október 1979, bls. 1.

[9] „Það er óravegur frá kerfinu til fólksins“. Vilmundur Gylfason ráðherra í samtali við Helgarblaðið“, Vísir, 20. nóvember 1979, bls. 6.

[10] Jónas Kristjánsson: „Fjölgun í möppudýralandi“, Dagblaðið,15. janúar 1980, bls. 10.

[11] „Eiríkur Tómasson um yfirlýsingar Vilmundar: „Nær öll málin voru í vinnslu““, Dagblaðið,10. nóvember 1979, bls. 7. Sjá einnig „Steingrímur Hermannsson: Allt tal Vilmundar Gylfasonar sem dómsmálaráðherra er eintóm auglýsingastarfsemi“, Tíminn,17. nóvember 1979, bls. 13.

[12] „Umræður um embættisveitingar dómsmálaráðherra á Alþingi“, Morgunblaðið, 11. janúar 1980, bls. 15.

[13] Ný stjórnarskrá Íslands, bls.5 og 53-55.

[14] „Frumvarp til stjórnskipunarlaga ásamt skýringum“, bls. 183.

[15] Sama heimild, bls. 128-129.

[16] Í desember 1998 kvað Hæstiréttur Íslands upp dóm sinn í máli Valdimars Jóhannessonar gegn íslenska ríkinu og taldi þær takmarkanir á atvinnufrelsi sem felast í 5. gr. laga um fiskveiðistjórn brjóta í bága við jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar. Hæstiréttur taldi 5. gr. laganna fela í sér fyrirfarandi tálmun á getu einstaklinga til að stunda fiskveiðar í atvinnuskyni. Rökstuðningur Hæstaréttar var sá að skv. gildandi takmörkunum á þeim tíma væru veiðileyfi einungis veitt til ákveðinna skipa sem höfðu verið hluti af fiskiflotanum á tilteknu tímabili, eða til nýrra skipa sem koma í þeirra stað, og að þessar takmarkanir brytu í bága við stjórnarskrána. Hinn dómur Hæstaréttar sem skiptir máli, dagsettur 6. apríl 2000, varðar málið Ákæruvaldið gegn Birni Kristjánssyni, Svavari Guðnasyni og Hyrnó Ltd. Með tilliti til 7. gr. laganna ályktaði Hæstiréttur að takmarkanir á frelsi einstaklinga til að stunda fiskveiðar í atvinnuskyni brytu ekki í bága við 65 gr. og 75. gr. stjórnarskrárinnar þar sem þær væru byggðar á málefnalegum forsendum. Rétturinn tók sérstaklega fram að sú tilhögun að aflaheimildir séu varanlegar og framseljanlegar styddist við þá röksemd að hún gerði mönnum kleift að gera áætlanir um starfsemi sína til lengri tíma og auka eða minnka aflaheimildir sínar í einstökum tegundum eftir hentugleikum. (Sjá Vef. Á vef Mannréttindastofnunar Háskóla Íslands: Haraldsson og Sveinsson gegn Íslandi. http://stofnanir.hi.is/mannrettindastofnun/haraldsson_og_sveinsson_gegn_islandi, skoðað 26. ágúst 2013).

[17] Vef. Viðtal Péturs Fjeldsted við Þorvald Gylfason á vefsvæðinu Hjari veraldar, http://hjariveraldar.is/, skoðað 26. ágúst 2013.

[18] „Ný dómstólaskipan tekur gildi: Meiri breytingar hafa ekki orðið á réttarfarinu ­ segir dómsmálaráðherra.“, Morgunblaðið, 2. júlí 1992, bls. 24.

[19] „Frumvarp til stjórnskipunarlaga ásamt skýringum“, bls. 183.

Lýðræðið eitt - 6. hluti

Valdmörk Alþingis

Eftir efnahagshrunið dalaði traust almennings til Alþingis mjög. Svanur Kristjánsson stjórnmálafræðingur virðist rekja það til þess að lagasetning þingsins sé um of í þágu sérhagsmuna og forréttindahópa.[1] Það leiðir hugann að harðorðri gagnrýni Vilmundar Gylfasonar sem fullyrti að þingmenn væru þröng valdaklíka sem hefði brugðist fólkinu í landinu. Hugmyndir Vilmundar til úrbóta gerðu ráð fyrir að löggjafarþingið yrði kosið til fjögurra ára í senn á ári sem forsætisráðherra væri ekki kosinn. Hann gerði ráð fyrir að Alþingi starfaði í einni málstofu, eins og raunin varð árið 1991. Einhver mikilvægasta hugmyndin í tillögu Vilmundar var að yrðu þingmenn ráðherrar vikju þeir sæti og varamaður tæki við. Með þessu vildi hann tryggja þingræðið enn frekar og skerpa á þrískiptingu valdsins. Svipaðar hugmyndir voru uppi í stjórnlagaráði. Þótt Þórhildur Þorleifsdóttir segðist ekki hafa leitt hugann að kenningum Vilmundar þótti henni mikilvægt að stuðla að valddreifingu með slíkum aðskilnaði löggjafar- og framkvæmdarvalds. Í raun vildi hún styrkja löggjafarvald á kostnað framkvæmdarvaldsins með því t.d. að ráðherrar væru ekki þingmenn heldur tækju varamenn sæti þeirra.[2] Sú varð enda niðurstaða stjórnlagaráðs.

Í annarri grein draga stjórnlagaráðs segir að Alþingi fari með löggjafarvald í umboði þjóðarinnar; forseti, ráðherrar og ríkisstjórn ásamt öðrum stjórnvöldum með framkvæmdarvaldið og Hæstiréttur Íslands með dómsvald ásamt öðrum dómstólum. Ekki er annað að sjá en hér sé á ferðinni hefðbundin þrískipting ríkisvaldsins sem Vilmundur taldi harla marklitla. Ekki er óeðlilegt að vangaveltur komi upp um raunverulega þrískiptingu ríkisvaldsins þegar raunin hefur verið sú að Alþingi velur ráðherra sem síðan skipar dómendur. Stjórnlagaráðið hafði í huga að skerpa þessi mörk, og skýra verkefni og ábyrgð hvers þáttar ríkisvaldsins.[3] Forseti er ekki lengur sagður fara með löggjafarvald ásamt þinginu í frumvarpi stjórnlagaráðs, heldur er hann fremur hluti framkvæmdavarldsins. Hann getur áfram synjað lögum staðfestingar sem halda þó gildi sínu en þurfa staðfestingar með í þjóðaratkvæðagreiðslu.[4]

Valdmörk og mótvægi valdþáttanna þriggja gerir að verkum að þeir fylgist hver með öðrum og fara hver inn á vettvang annars sem hafði verið grunnhugsunin að baki stjórnarskrár Bandaríkjanna og þingræðisríkja; frumvarp stjórnlagaráðs er engin undantekning frá þeirri reglu.^[5] Vilhjálmur Þorsteinsson lagði upp með hugmyndir um að Alþingi annaðist eftirlit og aðhald með framkvæmdarvaldinu til að gæta almannahagsmuna. Jafnframt skyldi stefnumótun á helstu sviðum samfélagsins vera á hendi þingsins sem það svo fæli ríkisstjórninni til framkvæmdar.[6] Það taldi Vilhjálmur að yki sjálfstæði þings gagnvart framkvæmdarvaldinu enn frekar. Niðurstaða stjórnlagaráðs varð að þriðjungur þingmanna gæti krafið stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd til að rannsaka athafnir og ákvarðanir ráðherra. Þó var ekki að sjá að nefndinni bæri að fara að þeirri kröfu nema henni þætti ástæða til. Sömuleiðis gerðu tillögurnar ráð fyrir möguleika á skipun ýmiskonar rannsóknarnefnda um mál mikilvæg almenningi.[7]

Forsætisráðherra kjörinn beinni kosningu

Forsætisráðherra hefur fram til þessa verið oddviti þess flokks sem best gengi hlýtur í alþingiskosninum þótt einhverjar undantekningar hafi verið á því. Einatt hefur orðið að skipa samsteypustjórnir sem hafa þurft að komast að samkomulagi um skipun helstu stefnumála sinna. Þingsályktunartillaga Vilmundar gerði ráð fyrir að landið allt yrði eitt kjördæmi við kosningu á forsætisráðherra sem væri valinn til fjögurra ára í senn.[8] Um miðjan tíunda áratuginn lagði Jóhanna Sigurðardóttir til að mörkuð yrðu skýrari skil milli löggjafar- og framkvæmdarvalds. Henni þótti og mikilvægt að kveða úr um hvort ráðherrar sætu á þingi og að ótvíræðar reglur giltu um ábyrgð ráðherra.^[9] Samkvæmt tillögum stjórnlagaráðs skyldi Alþingi kjósa forsætisráðherra að tillögu forseta eftir ábendingum þingflokka og þingmanna.[10] Slík ráðstöfun er líkt og lögfesting þeirrar aðferðar sem tíðkast hefur um áratugaskeið.

Vilmundur taldi að kjördæmahallinn breyttist með því að landið yrði eitt kjördæmi við kjör forsætisráðherra en kjördæmaskipun óbreytt við alþingiskosningar. Þannig myndi þéttbýli hagnast á breytingunni.[11] Sú mikla búsetubreyting sem varð á Íslandi á 20. öld skapaði misvægi atkvæða, dreifbýli í hag. Ekki hefur enn náðst fullkomlega að vinda bug á því. Í þingsályktunartillögu sinni gerði Vilmundur ráð fyrir að forsætisráðherra skipaði ríkisstjórn sína úr hópi manna utan eða innan þings.[12] Þetta taldi Vilmundur að tryggði jafnvægi atkvæða og minnkaði ítök þingsins við stjórnarmyndun.

Í stjórnlagaráðinu tók Vilhjálmur Þorsteinsson undir þessi sjónarmið og taldi einnig að draga myndi úr valdi stjórnmálaflokka og frelsi þingsins aukast.[13] Sömuleiðis var hann þeirrar skoðunar að þessi aðferð mundi styrkja jafnt framkvæmdarvald og löggjafarvald auk þess sem vönduð vinnubrögð ráðherra yrðu tryggari með þessari leið.[14] Mikilvægast þótti Vilmundi að stjórnarmyndunarviðræður færu í þessu nýja kerfi í raun fram fyrir kosningar, sem væri réttmætast gagnvart kjósendum.[15] Nokkrir stjórnlagaráðsliðar tóku í svipaðan streng m.a. Þorvaldur Gylfason og Pétur Gunnlaugsson, en hinn síðarnefndi átti sæti í valdþáttanefnd stjórnlagaráðsins sem skyldi meta hvers konar stjórnkerfi skyldi verða á Íslandi til framtíðar.^[16] Þýðingarmikið væri að viðhalda tryggu þingræði með því að forsætisráðherra myndaði ríkisstjórn sem nyti trausts þingsins.[17]

 

Þingræðisregla gerir ráð fyrir að þing styðji eða umberi ríkisstjórn og ekki er að sjá að tillögur Vilmundar gangi í bága við þá grundvallarhugmynd. Hins vegar vildi hann ógna valdi stjórnmálaflokka í þeim yfirlýsta tilgangi að draga úr spillingu. Vilmundur taldi að þjóðkjör styrkti forsætisráðherrann í sessi, en á móti gæti það veikt stöðu hans að hafa ekki heimild til þingrofs.[18] Andstæðingum tillögu Vilmundar fannst einum manni falið of mikið vald, að hún væri atlaga að þingræðinu og fæli í sér spillingarhættu.[19] Þórhildur Þorleifsdóttir taldi að beinni kosningu forsætisráðherra fylgdu kostir, en ekki síður gallar, þar sem slíkar hugmyndir einkenndust af kröfu um sterkan leiðtoga byggðum á feðraveldishugmyndum nánast um fulltrúa guðs á toppnum.[20]

Ástæðan til þess að ekki var ákveðið að fara þá leið að forsætisráðherra yrði kosinn beinni kosningu var sú að þjóðkjör stjórnmálamanna og embættismanna tíðkaðist ekki í þingræðisríkjum á borð við Ísland heldur væru þeir kjörnir óbeint. Forsetinn er þjóðkjörinn, en ekki valinn af þinginu eins og víða tíðkast. Völd forsetans samkvæmt tillögum stjórnlagaráðs, t.d. að vísa lögum til þjóðaratkvæðagreiðslu og að synja skipun dómara, byggðust á því að hann væri kjörinn af þjóðinni. Það væri til marks um valdmörk og mótvægi um hvernig ólíkir þættir stjórnskipulagsins hefðu eftirlit hver með öðrum til að girða fyrir misbeitingu.^[21] Þórhildur Þorleifsdóttir taldi að ef stjórnlagaráð hefði lagt fram tillögu um beina kosningu forsætisráðherra hefði það getað valdið miklum deilum og tekið athyglina frá öðrum og mikilvægari málum.[22]

Í valdþáttanefndinni skutu fleiri hugmyndir upp kollinum t.d. um forsetaþingræði líkt og tíðkast í Frakklandi.^[23] Vilmundur Gylfason hafði mjög aðhyllst franska stjórnskipan, franskt forsetaræði og franskan sósíalisma eins og áður hefur komið fram. Sumir stjórnlagaráðsmenn, eins og t.d. Eiríkur Bergmann Einarsson, töldu að slíkt fyrirkomulag væri ekki til staðar á Íslandi ólíkt Þorvaldi Gylfasyni. Þórhildur var sammála Eiríki og fannst ekki vera til áþreifanleg sönnun fyrir að forsetaræði væri betri lausn fyrir íslenskt stjórnkerfi en sú aðferð sem hér hefur tíðkast. Enda mun hugmyndinni fljótlega hafa verið ýtt til hliðar þótt ýmsir stjórnlagaráðsliðar væru af ýmsum ástæðum áhugasamir fyrir þeirri leið.[24] Gísli Tryggvason sem hafði verið hlynntur hugmyndafræði Vilmundar um beint kjör forsætisráðherra féll frá þeirri hugmynd, enda taldi hann forsetaræði ekki leysa vanda íslensks samfélags. Á hinn bóginn studdi hann og vann að breytingum á stjórnarskránni innan ramma þingræðisins.[25]

Greina má ágreining meðal fræðimanna um hvort á Íslandi ríki forsetaþingræði. Svanur Kristjánsson hefur fullyrt að Sveinn Björnsson ríkisstjóri og þjóðin hafi hafnað alvaldi Alþingis og stjórnmálaflokka í aðdraganda lýðveldisstofnunar. Hann segir að í lýðveldisstjórnarskránni sé kveðið á um forsetaþingræði sem byggi á þjóðkjöri forsetans og málsskotsrétti hans samkvæmt 26. gr. stjórnarskrárinnar, eins konar „tvíveldi“ forseta og þings.[26] Með beinu kjöri forsætisráðherra virðist Vilmundur hafa litið svo á að skref væri stigið í átt til beins lýðræðis og boðaði fleiri breytingar til að sporna við því sem hann kallaði þröngt og lágkúrulegt flokksræði.[27] Svo er að sjá að Svanur telji að með lýðveldisstjórnarskránni hafi orðið til skjal sem tryggði styrka stjórn landsins af hálfu Alþingis og ríkisstjórnar með beinni aðkomu fólksins í landinu gegnum þjóðaratkvæðagreiðslur.[28] Óhætt er að fullyrða að þróunin hafi orðið á annan veg, enda upphófst hörð gagnrýni á stjórnarskrána strax eftir að hún var samþykkt. Það var ekki fyrr en tæpum sjötíu árum eftir lýðveldisstofnun að fyrst var gengið til þjóðaratkvæðagreiðslu á grundvelli 26. greinarinnar, sem fram að þeim tíma hafði jafnvel verið talin dauður bókstafur. Í sextíu ár fengu Íslendingar aldrei að greiða atvæði um mikilvægar ákvarðanir stjórnvalda. Sú beina aðkoma sem greina mátti í stjórnarskránni var aldrei virkjuð og til varð fámennt ríkisvald sem stóð vörð um eigin sérréttindi.[29] Tillögum stjórnlagaráðs var ætlað að breyta því líkt og nánar verður vikið að síðar.

---

Bloggfærslan er alfarið á ábyrgð skrifanda en endurspeglar ekki á neinn hátt skoðanir eða afstöðu mbl.is, og Morgunblaðsins.

---

[1] Svanur Kristjánsson: „Lýðræðisbrestir íslenska lýðveldisins“, bls. 242.

[2] Viðtal höfundar við Þórhildi Þorleifsdóttur, 15. apríl 2014.

[3] „Frumvarp til stjórnskipunarlaga ásamt skýringum“, bls. 35.

[4] Sama heimild.

[5] Vef. Viðtal Péturs Fjeldsted við Þorvald Gylfason. Skoðað 26. ágúst 2013.

[6] Vef. Vilhjálmur Þorsteinsson: „Stefnumál“. Skoðað 10. apríl 2014.

[7] Ný stjórnarskrá Íslands, bls. 34.

[8] Alþingistíðindi A 1982, bls. 802.

[9] Vef. Jóhanna Sigurðardóttir: „Breytt kjördæmaskipan – forsenda framfara“. Skoðað 30. ágúst 2013.

[10] Ný stjórnarskrá Íslands, bls.47.

[11] Alþingistíðindi A 1982, bls. 802.

[12] Sama heimild.

[13] Vef. Vilhjálmur Þorsteinsson: „Eiga hugmyndir Vilmundar Gylfasonar erindi í umræðuna?“ Skoðað 2. nóvember 2010.

[14] Vef. Vilhjálmur Þorsteinsson: „Stefnumál“. Skoðað 10. apríl 2014.

[15] Vilmundur Gylfason: „Franskt stjórnarfar og íslenskar aðstæður“.

[16] Viðtal höfundar við Pétur Gunnlaugsson í ágúst 2013.

[17] Vilmundur Gylfason: Vinnuplagg fyrir þingflokksfund Alþýðuflokks, bls. 1. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar.

[18] „Á herinn að vera? Símar flokkanna. Vilmundur Gylfason á beinni línu hjá DV“, DV, 29. mars 1983, bls. 15.

[19] „Tillögur Vilmundar ræddar á þingi“, Þjóðviljinn,10. mars 1983, bls. 6.

[20] Viðtal höfundar við Þórhildi Þorleifsdóttur, 15. apríl 2014.

[21] Vef. Viðtal Péturs Fjeldsted við Þorvald Gylfason. Skoðað 27. ágúst 2013.

[22] Viðtal höfundar við Þórhildi Þorleifsdóttur, 15. apríl 2014.

[23] Vef. Kynning stjórnlagaráðs á störfum sínum. Skoðað 28. ágúst 2013.

[24] Viðtal höfundar við Þórhildi Þorleifsdóttur, 15. apríl 2014.

[25] Viðtal höfundar við Gísla Tryggvason, 28. apríl 2014.

[26] Svanur Kristjánsson: „Frá nýsköpun lýðræðis“, bls.58-60.

[27] Vilmundur Gylfason: Ræða um vantraust. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar.

[28] Svanur Kristjánsson: „Frá nýsköpun lýðræðis“, bls. 61.

[29] Svanur Kristjánsson: „Lýðræðisbrestir íslenska lýðveldisins“, bls. 282.

Lýðræðið eitt - 5. hluti

Samanburður á tillögum Vilmundar og stjórnlagaráðs

Á heimasíðu stjórnlagaráðs gaf að líta margt þess efnis sem ráðið lagði til grundvallar vinnu sinni; þar má. t.d. nefna stjórnarskrár ýmissa ríkja, skýrslur, bókakafla og blaðagreinar um stjórnarskrármál, þ. á m. grein Gylfa Þ. Gíslasonar sem Vilmundur lagði til grundvallar þingsályktunartillögu sinni. Þar mátti einnig sjá eldri stjórnarskrár Íslands, frumvörp þeirra ásamt tillögum að stjórnarskrárbreytingum og fleira þess eðlis. Stjórnlagaráð leit svo á að vilji þjóðfundar 2010 væri leiðbeinandi fyrir stefnumótun þess, „leiðarvísir um vilja þjóðarinnar“.[1] Ráðið þurfti og að taka tillit til margvíslegra alþjóðasáttmála sem Ísland er aðili að og hafa áhrif á innlenda lagasetningu.

Stjórnlagaráð afhenti forseta Alþingis tillögur sínar að nýrri stjórnarskrá 29. júlí 2011 og með þingsályktun samþykkti þingið að efna til ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu um þær 20. október 2012. Frumvarp stjórnlagaráðs er í níu köflum sem skiptast í 114 greinar og um margt kveður þar við nýjan tón frá lýðveldisstjórnarskránni. Þótt stjórnlagaráðsmenn hefðu ekki verið sammála um einstaka greinar styrkti það tillöguna að allt stjórnlagaráðið skyldi hafa staðið að henni. Þorvaldur Gylfason taldi að sá tími sem stjórnlagaráði hefði verið ætlaður til verksins hefði verið vel nægur, enda hefði stjórnarskrá Bandaríkjanna verið samin á fjórum mánuðum.^[2] Norski fræðimaðurinn Jon Elster benti réttilega á að nútímasamfélag væri öllu flóknara og því hefði mátt gefa ráðinu rýmri tíma til verksins, enda fór svo að starfstíminn var framlengdur nokkuð.[3] Í upphafi var tekin sú ákvörðun að allar niðurstöður yrðu einróma. Það þýddi alls ekki að allir væru alltaf sammála eða að stjórnlagaráðsliðar þegðu um hugmyndir sínar, heldur voru mál rædd uns sameiginleg niðurstaða náðist.[4] Í lokin var þó kosið um nokkrar veigamiklar breytingartillögur – þar sem meirihlutavilji réði – og þær atkvæðagreiðslur höfðu áhrif á lokaniðurstöðuna.

Kjörsókn var ekki mikil á íslenskan mælikvarða í atkvæðagreiðslunni um tillögur stjórnlagaráðs, eða um 49%. Það gæti bent til að viljinn til að breyta stjórnarskránni hafi ekki verið jafn almennur og haldið hafði verið fram. Einar Franz Ragnars leiðir einnig líkum að því í lokaritgerð sinni í stjórnmálafræði.[5] Nokkur ágreiningur hafði skapast um frumvarpið sjálft og þær tillögur sem bornar voru undir atkvæði, og kann það að skýra dræma kjörsókn. Niðurstaðan var þó afgerandi; tæp 70% þeirra sem greiddu atkvæði voru því meðmælt að tillögurnar yrðu lagðar til grundvallar frumvarpi að nýrri stjórnarskrá.^[6] Eftir atkvæðagreiðsluna var tekið til við að búa frumvarpið undir þinglega meðferð. Þorvaldur Gylfason var mjög áfram um að stjórnarskrárfrumvarpið hlyti brautargengi og óttaðist að færi svo að Alþingi gengi gegn vilja fólksins eftir samþykki tillagna stjórnlagaráðs yrðu pottar og pönnur á ný teknar út úr eldhússkápunum.^[7] Þorvaldur hefur ekki reynst sannspár þar. Björg Thorarensen lagaprófessor hafði reyndar talið að ótímabært hefði verið að ganga til atkvæðagreiðslu um tillögurnar á þeim tíma sem gert var.[8]

Ofurvald stjórnmálaflokkanna

Frumvarp stjórnlagaráðs er mikið að vöxtum enda er þar litið til fjölmargra þátta samfélagsins. Framundan er samanburður á nokkrum veigamiklum atriðum þess borin saman við hugmyndir Vilmundar Gylfasonar frá því nokkrum áratugum áður. Auk þess munu ýmsar aðfinnslur, ábendingar og lof sem ráðið fékk varðandi hvert atriði verða tíunduð.

Aðfinnslur Vilmundar á íslenskt stjórnmálalíf sneru ekki síst að áhrifum stjórnmálaflokkanna, sem honum fannst drottna yfir samfélaginu á nánast öllum sviðum þess. Í þingræðunni 23. nóvember 1982 talaði hann um mikilvægi frelsis, en lokað valdakerfi flokkana hefði brugðist fólkinu í landinu og að „varðhundar valdsins“ hefðu teygt anga sína um allt samfélagið, dregið úr möguleikum fólks til allra tækifæra og aðeins verið fulltrúar sjálfra sín og sinna hagsmuna. Hann fullyrti að valdakerfið væri ósæmilegt og andlýðræðislegt, það hefði gert hvað það gæti til að bæla þá niður sem krefðust breytinga. [9] Hluti gagnrýni hans snerist einnig um að stjórnmálamaður sem léti flokkinn taka of mikið af tíma sínum gæti lent í að vanrækja kjósendur sína og viðurkenndi að á annatímum hefði það hent hann sjálfan.[10] Svipuð viðhorf mátti greina innan stjórnlagaráðs. Vilhjálmur Þorsteinsson var t.d. þeirrar skoðunar að styrkur flokkanna hefði verið of mikill og þeir nánast stjórnað lýðræðinu. Hann vildi draga hæfilega úr valdi þeirra, auka persónukjör og virtist sammála Vilmundi um að gefa kjósendum kost á að að kjósa frambjóðendur þvert á flokka.[11] Sú grundvallarhugmyndafræði sem Vilmundur starfaði eftir hafði meiri áhrif á Katrínu Oddsdóttur en orð hans sjálfs.[12] Hún hafði vakið athygli fyrir skörulega framgöngu á útifundum á Austurvelli haustið 2008 þar sem hún sakaði ráðamenn um svik við þjóðina og mannréttindabrot.[13] Aðkoma hennar og fleiri að stjórnlagaráði virðist endurspegla þær kröfur sem uppi voru í samfélaginu eftir hrun. Henni þótti afar mikilvægt að takast á við spillingu í stjórnmálum og embættismannakerfinu auk þess sem hún taldi sig geta gert samfélaginu gagn innan stjórnlagaráðs án þess að stíga inn í það sem hún kallaði „ógnarspilltan heim“ stjórnmálanna.[14] Hugmyndir og samfélagsgreining Vilmundar mótuðu að töluverðu leyti skoðanir Gísla Tryggvasonar. Hann taldi skort á valddreifingu vera einn meginvanda samfélagsins, en var þeirrar skoðunar að bætt regluverk um embættismenn, stjórnmálamenn og um valdablokkir væri hluti af lausninni.[15]

Skipting ríkisvaldsins og æðsta stjórn ríkisins

Í greinum þeim sem Vilmundur lét fylgja með þingsályktunartillögu sinni árið 1983 töldu Gylfi Þ. Gíslason og Ólafur Jóhannesson báðir mikla þörf á að þrískipting ríkisvaldsins væri skýr.[16] Vilmundur bætti því við að valdþættirnir ættu að vera óháðir hver öðrum einkum við alla ákvarðanatöku til að tryggja réttaröryggi fólks.[17] Katrín Oddsdóttur var á sama máli, en hún taldi jafnframt þætti ríkisvaldsins fleiri en þrjá, t.d fjölmiðlavald og auðvald.[18] Ríkisvaldið hefur líkt og samfélagið sjálft gerst æ flóknara og því er mat Katrínar og Gísla Tryggvasonar um margskiptingu ríkisvalds án efa á rökum reist. Þættir á borð við fyrirsvar í utanríkismálum, fjárstjórnarvald og jafnvel eftirlitshlutverk gætu talist sjálfstæðir hlutar ríkisvaldsins.[19] Almennt má greina mikinn vilja innan stjórnlagaráðs til að skerpa á aðgreiningu þátta ríkisvaldsins og auka aðhald milli þeirra; það virðist í raun vera meginstefið í drögum stjórnlagaráðs hvað ríkisvaldið snertir. [20]

Vilmundur bar saman franskt stjórnkerfi sem byggist á fjölflokkakerfi þar sem forsetaþingræði ríkir og tveggja flokka kerfi Bandaríkjanna með forsetaræði og fullyrti að fjölflokkakerfið á Íslandi hafi ekki dugað til að koma saman starfhæfri ríkisstjórn. Sú var reyndin eftir tvennar kosningar með stuttu millibili á árunum 1978 og 1979 þegar langan tíma tók að mynda starfhæfar ríkisstjórnir og atgangur í stjórnmálunum var gríðarlegur. Reyndar er fullyrðing Vilmundar fremur pólítískt álitamál en fræðilegt og kann menn að greina á um hæfi ríkisstjórna á lýðveldistímanum öllum en ástandið eftir fyrrnefndar kosningar minnti mjög á pólítíska vandræðaganginn á árunum kringum lýðveldisstofnun. Þá fór svo að ríkisstjóri myndaði utanþingsstjórn sem ætla má að flokkshollir stjórnmálamenn hafi aldrei viljað láta henda aftur. Sömuleiðis má deila um hvort beint kjör forsætisráðherra tryggi alltaf bestu og starfhæfustu ríkisstjórn á hverjum tíma. Samkvæmt tillögum stjórnlagaráðs væri það í höndum Alþingis að kjósa forsætisráðherra, sem hlýtur að styrkja þingræðið mjög, en gæti hins vegar dregið úr pólítísku sjálfstæði ráðherrans.

Líklegt er að forsætisráðherra sem hefði algert sjálfræði um skipan ríkisstjórnar sinnar myndi velja til starfa fólk með sérþekkingu á hverju sviði, þótt ekki sé útilokað að hann gæti látið aðrar ástæður ráða vali sínu. Á Íslandi hafa pólítískir ráðherrar sjaldan verið sérfræðingar í sínum málaflokki þótt undantekningar séu á því. Það veldur því að þeir sem fara með æðstu stjórn framkvæmdarvaldsins þurfa að reiða sig mjög á embættismenn sem eiga þó í orði kveðnu að teljast undirmenn þeirra.[21] Til marks um hve sú skipan mála þykir eðlileg í íslensku stjórnsýslunni má nefna að Þórhildur Þorleifsdóttir var ekkert endilega hlynnt því að ráðherrar væru sérfræðingar, enda sæju embættismenn um þá hlið mála.[22]

Nokkrir stjórnlagaráðsliða vildu byggja á fyrirliggjandi þingræðisfyrirkomulagi sem ekki er reist á aðgreiningu valdþáttanna heldur samþættingu þeirra. Löggjafar- og framkvæmdarvaldið er í því kerfi samþætt nánast á sömu hendi sem sumir telja vera eina af meinsemdum ríkjandi kerfis. Aðrir vildu skilja algerlega milli valdþátta og vildu taka upp forsetaræði, sem felst í því eins og áður sagði, að leiðtogi ríkisstjórnar verði kosinn sérstaklega. Þar með situr framkvæmdarvaldið ekki í skjóli þingsins. Niðurstaðan varð sú að byggja áfram á þingræðisfyrirkomulaginu, en skilja eins vel á milli valdþáttanna og hugsast gæti.^[23]

---

[1] Vef. „Er Stjórnlagaráði skylt að fara eftir niðurstöðu þjóðfundarins 2010?“, Spurt og svarað á vef Stjórnlagaráðs, http://stjornlagarad.is/upplysingar/spurt-og-svarad/, skoðað 7. apríl 2014.

[2] Vef. Viðtal Péturs Fjeldsted við Þorvald Gylfason á vefsvæðinu Hjari veraldar, http://hjariveraldar.is/, skoðað 26. ágúst 2013.

[3] Vef. „Að takmarka áhrif hagsmuna, ástríðna, fordóma og hlutdrægni“, á vefsíðunni mbl.is, http://www.mbl.is/greinasafn/grein/1375206/, skoðað 7. maí 2014.

[4] Viðtal höfundar við Þórhildi Þorleifsdóttur, 15. apríl 2014.

[5] Einar Franz Ragnars: „Frá Búsáhaldabyltingu til Stjórnlagaþings : hver eru tengslin á milli Búsáhaldabyltingarinnar og Stjórnlagaþings?“, óbirt BA ritgerð í stjórnmálafræði (Bifröst) 2011, bls. 28.

 

 

 

[9] Vilmundur Gylfason: Ræða um vantraust. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar.

[10] Ódagsett viðtal, Helgi H. Jónsson við Vilmund Gylfason. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar.

[11] Vef. Vilhjálmur Þorsteinsson: „Stefnumál“, Vilhjálmur Þorsteinsson fulltrúi í stjórnlagaráði, ódagsett. http://vthorsteinsson.wordpress.com/stefnumal/, skoðað 10. apríl 2014.

[12] Viðtal höfundar við Katrínu Oddsdóttur, 21. apríl 2014.

[13] Vef. „Mikill hiti í mótmælafundi dagsins: „Ef ráðamenn ekki hypja sig munum við bera þá út“ “, á vefsíðunni Eyjan 22. nóvember 2008, http://eyjan.pressan.is/frettir/2008/11/22/mikill-hiti-i-motmaelafundi-a-austurvelli-ef-radamenn-ekki-hypja-sig-vid-munum-vid-bera-tha-ut/, skoðað 22. apríl 2014.

[14] Viðtal höfundar við Katrínu Oddsdóttur, 21. apríl 2014.

[15] Viðtal höfundar við Gísla Tryggvason, 28. apríl 2014.

[16] Gylfi Þ. Gíslason: „Lýðræði og stjórnfesta“, bls. 121.

[17] Vilmundur Gylfason: Jafnaðarstefna, bls. 7. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar.

[18] Viðtal höfundar við Katrínu Oddsdóttur, 21. apríl 2014.

[19] Viðtal höfundar við Gísla Tryggvason, 28. apríl 2014.

[20] Viðtal höfundar við Gísla Tryggvason, 28. apríl 2014.

[21] Sjá Ólafur Jóhannesson: Lög og réttur, bls. 22.

[22] Viðtal höfundar við Þórhildi Þorleifsdóttur, 15. apríl 2014.

[23] Vef. Kynning stjórnlagaráðs á störfum sínum, í Borgarbókasafni 24. október 2011, ræða Eiríks Bergmanns Einarssonar á vefsíðunni Hjari veraldar, http://video.hjariveraldar.is/19_Stj_kynning_3.html, skoðað 28. ágúst 2013.

Lýðræðið eitt - 4. hluti

Stjórnlagaþing sem varð að stjórnlagaráði

Ný stjórnarskrá eða breyting á lýðveldisstjórnarskránni var meðal krafna sem settar höfðu verið fram á mótmælafundum á Austurvelli. Hópur sem kallaði sig Nýtt lýðveldi hvatti til þess að efnt yrði til þjóðfundar og í kjölfarið til stjórnlagaþings um gerð nýrrar stjórnarskrár. Gjörvallur þingheimur samþykkti þingsályktun um viðbrögð við skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis í lok september 2010. Þar var eitt af tólf yfirlýstum markmiðum að breyta stjórnarskránni og fleiri mikilvægum lögum sem snertu starfsvið Alþingis og ríkisstofnana ýmissa auk fjármálafyrirtækja og fjölmiðla. Alþingi þótti brýnt að endurskoða starfshætti sína og að taka bæri gagnrýni á íslenska stjórnmálamenningu mjög alvarlega.  

Hugmyndin um stjórnlagaþing, skipað almennum borgurum, á sér nokkuð langa sögu og á lýðveldistímanum komu snemma fram hugmyndir um að halda slíkt þing. Karl Kristjánsson fulltrúi Framsóknarflokks í stjórnarskrárnefnd lagði það til skömmu eftir lýðveldisstofnun, en ekki náðist samkomulag um það.[1] Bandalag jafnaðarmanna með Vilmund í broddi fylkingar lagði ríka áherslu á að efnt yrði til stjórnlagaþings til að hægt yrði að breyta stjórnarskránni með lýðræðislegum hætti. Fleiri hafa viðrað samskonar hugmyndir; Jóhanna Sigurðardóttir bar t.d. upp tillögu þess efnis á Alþingi árið 1994. Skemmst er frá því að segja að frumvarp Jóhönnu var ekki útrætt á þingi, en þar gaf að líta kunnugleg stef sem stjórnlagaráð ársins 2011 ákvað að taka til gaumgæfilegrar skoðunar, eins og nánar verður vikið að síðar.^[2] Margt í tillögum Jóhönnu um hvernig staðið skyldi að stjórnlagaþingi rímar við framkvæmdina árið 2010, þegar hún var orðin forsætisráðherra í stjórn Samfylkingar og Vinstri hreyfingarinnar græns framboðs.

Þessar hugmyndir skutu svo upp kollinum eftir efnahagshrunið, m.a. í tengslum við kosningu stjórnlagaþings. Eyjólfur Ármannsson, aðstoðarsaksóknari í efnahagsbrotadeild ríkislögreglustjóra, sem bauð sig fram til stjórnlagaþings árið 2010 sagði sorglega lítið hafa breyst frá tíma Vilmundar og að skoðanir hans um breytingar á stjórnarskránni væru enn í fullu gildi.[3] Meðal þess sem Eyjólfur lagði áherslu á í kosningabaráttu sinni var að valdið kæmi frá þjóðinni sem kjósa skyldi leiðtoga framkvæmdarvaldsins beinni kosningu. Hér var samhljómur með hugmyndafræði Vilmundar og Bandalags jafnaðarmanna. Sá munur var þó á að hann vildi að embætti forsætisráðherra og forseta yrði sameinað. Hann taldi lýðræðislegra ef fólk vissi að kosningum loknum hvers konar ríkisstjórn tæki við völdum. Sömuleiðis lagði Eyjólfur ríka áherslu á þrískiptingu ríkisvaldsins og mikilvægi sanngjarnrar kjördæmaskipanar.[4]

Annar frambjóðandi til stjórnlagaþings, Eiríkur Bergmann Einarsson rakti hvernig hugmyndir Vilmundar hefðu falið í sér alsherjaruppbrot á stjórnmálakerfinu og hvernig þær hefðu strandað á samtryggingarkerfi stjórnmálaflokkanna. Hann ræddi um laskað stjórnkerfi og gerði sér vonir um að fulltrúar á stjórnlagaþingi „dustuðu rykið“ af hugmyndum Vilmundar og öðrum umbótahugmyndum til aukinnar lýðræðisáttar.[5] Baldvin Jónsson, þingmaður Hreyfingarinnar, beitti orðfæri Vilmundar í jómfrúrræðu sinni á Alþingi í októberbyrjun 2010, kallaði eftir lýðræðisumbótum og krafðist nýrrar stjórnarskrár, með framtíðarhagsmuni almennings í huga.[6]

Ákveðið var á Alþingi að boða til ráðgefandi stjórnlagaþings sem koma skyldi saman snemma árs 2011, skipað minnst 25 fulltrúum og mest 31, kosnum persónukosningu.^[7] Það þótti djarfleg ákvörðun í ljósi þess að persónukjöri hafði ekki verið beitt á Íslandi um áratuga skeið. Í athugasemdum með frumvarpi að lögum um stjórnlagaþing sagði berum orðum hugmyndin að efna til þingsins hafi kviknað vegna víðtækrar þjóðfélagsumræðu eftir hrunið um nauðsyn endurskoðunar íslensks stjórnkerfis. Til að svo mætti verða yrði að breyta stjórnarskrá. Sjónum var einkum beint að aðskilnaði löggjafarvalds og framkvæmdarvalds, reglum um ábyrgð handhafa framkvæmdarvaldsins, eflingu eftirlits með starfsháttum stjórnvalda og nokkurs konar beinu lýðræði með þátttöku almennings í ákvarðanatökum með þjóðaratkvæðagreiðslum.^[8] Ríkisstjórn og Alþingi tóku þarna undir hugmyndir almennings um að lýðveldisstjórnarskráin væri komin að fótum fram og væri jafnvel einn orsakavalda hrunsins. Sigurður Líndal prófessor emeritus í lögfræði var hins vegar efins um hugmyndina um stjórnlagaþing; hann taldi að skilgreina þyrfti hvað væri að gildandi stjórnarskrá áður en hafist yrði handa við smíði nýrrar og óttaðist að til stjórnlagaþings veldist fólk sem hefði ekki vit á gerð stjórnarskrár. Mat hans var að gildandi stjórnarskrá væri ágæt þó að endurskoða mætti einhverja þætti hennar, t.d. um þrískiptingu ríkisvaldsins.^[9] Þetta viðhorf endurspeglaði þá hugmynd að almenningi væri ekki treystandi til að kjósa fulltrúa til setu á Alþingi og enn síður að gefa kost á sér sjálfur enda kallar lagasetning í eðli sínu á sérhæfða þekkingu á ýmsum sviðum. Þótt ekki hafi margir tekið undir orð Sigurðar á þessum tíma er ljóst að hann var ekki einn um þessa skoðun. Ýmsir áttu síðar eftir að draga í efa að nauðsynlegt væri að semja nýja stjórnarskrá á þeirri forsendu að aðrir þættir hefðu valdið hruninu, enda kom það hvergi fram í rannsóknarskýrslu Alþingis. Gunnar Helgi Kristinsson stjórnmálafræðingur benti á að meint ójafnvægi milli þings og framkvæmdarvalds væri birtingarmynd þingræðisins, og engin ástæða til að breyta stjórnarskrá þess vegna.[10]  

Nýstárlegri aðferð var beitt við kjör fulltrúa til þingsins í nóvember 2010 þar sem hver kjósandi valdi 25 fulltrúa persónukosningu óháð listum og kjördæmum. Kjörsókn var fremur dræm á íslenskan mælikvarða eða tæp 37%. Atkvæði voru talin með svokallaðri „forgangsröðunaraðferð“ (e. Single Transferable Vote) sem hefur verið notuð með góðum árangri í kosningum á Írlandi um árabil.^[11] Að kosningum loknum var framkvæmdin gagnrýnd nokkuð og meint vandkvæði henni fylgjandi notuð sem rök gegn persónukjöri í almennum kosningum. Þorkell Helgason stærðfræðingur, sem náði kjöri til stjórnlagaþings, taldi þær efasemdir fyrst og fremst byggjast á óvana og ónógri kynningu.[12] Frambjóðendur voru fjölmargir og því var óttast að athygli kjósenda beindist að þjóðþekktum eða fjársterkum einstaklingum.[13] Það var líklega ekki að ósekju enda voru niðurstöður kosninganna á þann veg að meirihluti kjörinna stjórnlagaþingsfulltrúa hafði verið áberandi á ýmsum sviðum þjóðlífsins, mis mikið þó.^[14] Fleira þótti gallað við kosningarnar, framkvæmd þeirra var kærð og komst Hæstiréttur Íslands að þeirri niðurstöðu að ómerkja bæri þær á grundvelli þeirra annmarka sem kærendur töldu á þeim. Fyrrverandi formaður landskjörstjórnar, Ástráður Haraldsson, var einn þeirra sem mótmælti þeim úrskurði Hæstaréttar og fullyrti að þeir ágallar sem rétturinn taldi á kosningunum hefðu ekki haft áhrif á niðurstöðuna.[15] En niðurstaðan var skýr: Af stjórnlagaþingi yrði ekki að óbreyttu.

Sjálfstæðismenn, sem alltaf virtust andvígir því að kjósa til stjórnlagaþings, virtust fagna niðurstöðunni og hvöttu Alþingi að taka stjórnarskrármálið að nýju á forræði sitt, enda væri það í eðli sínu stjórnlagaþing.[16] Ekki var vilji fyrir því og til að bregðast við þeirri stöðu sem upp kom samþykkti meirihluti þingsins ályktun 24. mars 2011 um að skipa skyldi 25 manna ráðgefandi stjórnlagaráð. Það skyldi taka við og fjalla um skýrslu stjórnlaganefndar og gera tillögur um breytingar á stjórnarskrá lýðveldisins. Allir nema einn þeirra sem kjörnir höfðu verið til stjórnlagaþings þáðu skipunina.^[17] Þetta var vitaskuld umdeild ákvörðun, enda má segja að hún hafi grafið undan lögmæti stjórnarskrármálsins. En augljóst var að stjórnvöld vildu ekki að hugmyndir um umbætur á stjórnarskránna sigldu í strand vegna úrskurðar Hæstaréttar.

---

[1] Ragnheiður Kristjánsdóttir: „Efasemdir um þingræði“, bls. 143.

[2] Vef. Jóhanna Sigurðardóttir: „Breytt kjördæmaskipan – forsenda framfara“, Jóhanna Sigurðardóttir, 13. september 1996, http://www.althingi.is/johanna/greinar/safn/000010.shtml, skoðað 30. ágúst 2013.

[3] Vef. Eyjólfur Ármannsson: „Flokksræðið gegn fólkinu – Ræða Vilmundar Gylfasonar 23. nóvember 1982“, eyjolfurarmannsson.com, 8.nóvember 2010, http://eyjolfurarmannsson.com/2010/11/08/flokksr%C3%A6%C3%B0i%C3%B0-gegn-folkinu-r%C3%A6%C3%B0a-vilmundar-gylfasonar-23-november-1982/, skoðað 30. ágúst 2013.

[4] Vef. Eyjólfur Ármannsson: „Verkefni stjórnlagaþings“, Eyjólfur Ármannsson blogg, 25. nóvember 2010, http://eyjolfurarmannsson.blog.is/blog/eyjolfurarmannsson/, skoðað 22. febrúar 2014.

[5] Vef. Eiríkur Bergmann: „Lýðræðishugmyndir Vilmundar“, Eiríkur Bergmann, 18. október 2010, http://www.dv.is/blogg/eirikur-bergmann/2010/10/18/lydraedishugmyndirvilmundar/, skoðað 30. ágúst 2013.

[6] Vef. Baldvin Jónsson: Ræða á 139. Löggjafarþingi, 3. fundi, 4. okt. 2010.

„Stefnuræða forsætisráðherra og umræða um hana“ á vef Alþingis, http://www.althingi.is/altext/raeda/139/rad20101004T213121.html, skoðað 30. ágúst 2013.

[7] Vef. Lög um stjórnlagaþing, nr. 90, 25. júní 2010, 2.gr., á vef Alþingis, http://www.althingi.is/altext/stjt/2010.090.html, skoðað 30. ágúst 2013.

[8] Vef. Sjá 6. lið athugasemda með frumvarpi til laga um stjórnlagaþing, þskj. 168, 152. mál., á vef Alþingis, http://www.althingi.is/altext/138/s/0168.html, skoðað 30. ágúst 2013.

[9] Vef. „Sigurði Líndal líst ekki á stjórnlagaþing - Fulltrúar pólitískir og kunna ekki lögfræði“, á vefsíðunni Pressan, http://www.pressan.is/m/Article.aspx?catID=6&ArtId=23074, skoðað 30. ágúst 2013.

[10] Vef. Gunnar Helgi Kristinsson: „Ráðskast með stjórnarskrá“, Stjórnmál & stjórnsýsla, 2. tbl., 8. árg. 2012, bls. 565, http://skemman.is/stream/get/1946/15936/37977/1/b.2012.8.2.1.pdf, skoðað 7. maí 2014.

[11] Vef. „Aðferðafræði við kosningu til stjórnlagaþings. Hvernig er kosið til stjórnlagaþings?“ á vef Landskjörstjórnar, http://www.landskjor.is/stjornlagathing/adferdafraedi-vid-kosningu-til-stjornlagathings/, skoðað 30. ágúst 2013.

[12] Sjá: Vef. Þorkell Helgason: „Greining á úrslitum kosningar til stjórnlagaþings 27. nóvember 2010“, Stjórnmál & stjórnsýsla, 1. tbl., 7. árg. 2011. http://skemman.is/stream/get/1946/9664/24605/3/b.2011.7.1.2.pdf, skoðað 2. maí 2014.

[13] Sjá t.d.: Sverrir Jakobsson: „Persónukjör að fornu og nýju“, Fréttablaðið, 19. október 2010, bls. 13; Vef. „Gagnrýnir „óvissuferð“ stjórnlagaráðs“, á vefsíðunni mbl.is, http://www.mbl.is/frettir/innlent/2012/12/13/gagnrynir_ovissuferd_stjornlagarads/, skoðað 10. apríl 2014. og Vef. Friðrik Friðriksson: „Framboð til stjórnlagaþings nr. 5779“, Friðrik Friðriksson, 17. nóvember 2001, http://blog.pressan.is/fridrikf/2010/11/17/frambod-til-stjornlagathings-nr-5779/, skoðað 2. maí 2014.

[14] Eftirtaldir voru kjörnir til setu á stjórnlagaþingi: Andrés Magnússon, læknir, Ari Teitsson, bóndi, Arnfríður Guðmundsdóttir, prófessor, Ástrós Gunnlaugsdóttir, nemi og stjórnmálafræðingur, Dögg Harðardóttir, deildarstjóri, Eiríkur Bergmann Einarsson, dósent, Erlingur Sigurðarson, fyrrverandi forstöðumaður og kennari, Freyja Haraldsdóttir, framkvæmdastjóri, Gísli Tryggvason, umboðsmaður neytenda, Guðmundur Gunnarsson, formaður Rafiðnaðarsambands Íslands, Illugi Jökulsson, blaðamaður, Inga Lind Karlsdóttir, fjölmiðlamaður, Katrín Fjeldsted, læknir, Katrín Oddsdóttir, lögfræðingur, Lýður Árnason, læknir, Ómar Ragnarsson, fjölmiðlamaður, Pawel Bartoszek, stærðfræðingur, Pétur Gunnlaugsson, lögmaður, Salvör Nordal, forstöðumaður Siðfræðistofnunar, Silja Bára Ómarsdóttir, alþjóðastjórnmálafræðingur, Vilhjálmur Þorsteinsson, stjórnarformaður CCP, Þorkell Helgason, stærðfræðingur, Þorvaldur Gylfason, prófessor, Þórhildur Þorleifsdóttir leikstjóri og Örn Bárður Jónsson, sóknarprestur. Allir þessir einstaklingar nema Inga Lind Karlsdóttir, þáðu skipan í stjórnlagaráð þegar til þess var stofnað. Hennar sæti tók Íris Lind Sæmundsdóttir sem hafði við úthlutun landskjörstjórnar raðast í 26. sæti.

[15] „Fyrrverandi formaður landskjörstjórnar gagnrýnir úrskurð Hæstaréttar: Ekki átti að ógilda kosningar“, Fréttablaðið, 1. febrúar 2011, bls. 2.

[16] Vef. Bókun fulltrúa Sjálfstæðisflokksins í samráðsnefnd um viðbrögð við ákvörðun Hæstaréttar um ógildingu kosninga til stjórnlagaþings, á vef Forsætisráðuneytisins, http://www.forsaetisraduneyti.is/media/frettir1/Birgir-alit-24-2.pdf, skoðað 7. maí 2014.

[17] Verkefni stjórnlagaráðs: Stjórnlagaráð taki sérstaklega til umfjöllunar eftirfarandi þætti:

1. Undirstöður íslenskrar stjórnskipunar og helstu grunnhugtök hennar.
2. Skipan löggjafarvalds og framkvæmdarvalds og valdmörk þeirra.
3. Hlutverk og stöðu forseta lýðveldisins.
4. Sjálfstæði dómstóla og eftirlit þeirra með öðrum handhöfum ríkisvalds.
5. Ákvæði um kosningar og kjördæmaskipan.
6. Lýðræðislega þátttöku almennings, m.a. um tímasetningu og fyrirkomulag þjóðaratkvæðagreiðslu, þar á meðal um frumvarp til stjórnarskipunarlaga.
7. Framsal ríkisvalds til alþjóðastofnana og meðferð utanríkismála.
8. Umhverfismál, þar á meðal um eignarhald og nýtingu náttúruauðlinda.

Lýðræðið eitt - 3. hluti

Pólitískar Tilraunir um stjórnarskrána

Á lýðveldistímanum hafa verið gerðar nokkrar breytingar á stjórnarskránni. Flestar miðuðu að breytingum á kjördæmaskipan, en þó var veigamiklum mannréttindaköflum bætt inn í hana um miðjan tíunda áratug 20. aldar. Breytingatillögur við stjórnarskrána hafa verið mun fleiri. Fljótlega eftir lýðveldisstofnun var sett saman stjórnarskrárnefnd á vegum Alþingis sem átti að hafa það hlutverk að endurskoða stjórnarskrána. Skemmst er frá að segja að hún skilaði litlu sem engu. Hlutverk og tilgangur nefndarinnar virðist hafa verið óskýr og óljóst hvaða kröfur stjórnmálaflokkarnir gerðu til hennar.^[1] Þær stjórnarskrárnefndir sem sigldu í kjölfarið náðu heldur ekki ætlunarverki sínu.

Gunnar Thoroddsen forsætisráðherra lagði fram stjórnarskrárfrumvarp í eigin nafni árið 1983, sem byggði á störfum stjórnarskrárnefndar sem hafði starfað frá árinu 1972. Vilmundur Gylfason taldi allt of mikla leynd hafa hvílt yfir störfum þeirrar nefndar og fullyrti að þröngva hefði átt kjördæmamálinu gegnum þingið framhjá öðrum málum. Forsætisráðherra svaraði að allsherjarsamkomulag þyrfti ekki að vera um það mál frekar en önnur þegar frumvarpið væri lagt fram.^[2] Svo fór að frumvarp Gunnars var ekki afgreitt í heild, en samþykktar voru tillögur um breytingar á kosningakerfi, fjölgun þingsæta og lækkun kosningaaldurs. Þingsályktunartillaga Vilmundar var viðkvæði við frumvarpi Gunnars og varð ekki útrædd í þinginu. Í frumvarpi forsætisráðherrans gaf að líta allmargar hugmyndir sem síðar voru teknar upp til frekari umræðu eins og breytingar á ákvæðum um skipun og setningu ríkisstarfsmanna. Í frumvarpinu voru sömuleiðis boðaðar breytingar á kosningafyrirkomulagi auk ákvæða um náttúruvernd og auðlindir Íslands.^[3] Athyglivert er að í niðurstöðum viðamikillar könnunar Samtaka um jafnan kosningarétt í Reykjavík og á Reykjanesi sem birtar voru í marsbyrjun 1983 kom fram að meirihluti vildi fulla jöfnun atkvæðisréttar, fækkun þingmanna og að landið yrði gert að einu kjördæmi. Stjórnmálamenn hunsuðu áskorun samtakanna að taka tillit til þess áður en kosningalögum yrði breytt.[4]

Vilmundur Gylfason var sannfærður um að stjórnarskrármálið yrði eitt helsta átakamál kosninganna árið 1983 og kosningabarátta Bandalags jafnaðarmanna snerist mjög um það.[5] Jón Ormur Halldórsson heldur því fram í ævisögu Vilmundar að stjórnmálaflokkarnir hefðu vísvitandi fjarlægt þau úr þjóðfélagsumræðunni til að tryggja hagsmuni flokkanna.[6] Hvort sem sú tilgáta var rétt eða ekki varð stjórnarskrármálið ekki að kosningamáli.  

Að Vilmundi gengnum lágu umræður um grundvallarþætti samfélagsins nokkuð í láginni, með nokkrum undantekningum þó. Eins og áður sagði hafa verið gerðar allnokkrar breytingar á stjórnarskránni síðan árið 1983. Tillögur Vilmundar hlutu ekki hljómgrunn þá frekar en hin nýja stjórnarskrá Gunnars Thoroddsen. Deildaskipting Alþingis var afnumin með stjórnarskrárbreytingu árið 1991 og nýr mannréttindakafli var samþykktur 1995. Árið 1999 var kjördæmaskipan breytt að nýju. Auk þessa komu fram nokkrar tillögur aðrar um stjórnarskrárbreytingar, sem ekki fengu hljómgrunn.

Djúpstæðar breytingar hafa vitaskuld orðið á íslensku samfélagi frá þessum tíma; rekstur ljósvakamiðla var gefinn frjáls, enda hafði einkaréttur ríkisins á slíkri miðlun þótt brjóta í bága við prentfrelsisákvæði stjórnarskrár. Dagblaðaútgáfa færðist að mestu úr höndum stjórnmálaflokka til einkaaðila og ríkisfyrirtæki á „samkeppnismarkaði“ voru seld. Veigamiklar breytingar voru gerðar á dómskerfi landsins í upphafi tíunda áratugarins þegar skilið var á milli stjórnsýslu og dómsvalds með stórvægilegum lagabreytingum. Enn fremur má nefna virkjun málkotsákvæðis stjórnarskrárinnar árið 2004, þegar Ólafur Ragnar Grímsson, forseti, kvaðst ætla að vísa umdeildum fjölmiðlalögum til þjóðaratkæðagreiðslu.

Áhrif efnahagshrunsins: Hugmyndir Vilmundar og tilurð stjórnlagaráðs

Þegar fjármálakerfi Íslands hrundi haustið 2008 varð mikil hugarfarsbreyting og kröfur kviknuðu um upprætingu spillingar, um endurskipulagningu grunnstoða samfélagsins. Ekki síst varð ákallið hávært um nýja stjórnarskrá. Auðvitað hafði ekki ríkt alger þögn í 25 ár um það sem aðfinnsluvert þótti í íslenskri stjórnsýslu, stjórnmálum, ríkisstjórn og hvað snerti ráðningar embættismanna. Oft var hart deilt á skipun stjórnmálamanna í stöður sendiherra, bankastjóra og önnur mikilvæg embætti þar sem í raun hefði þurft að horfa til sérmenntunar og mikillar reynslu. Sömuleiðis var iðulega fundið að einkavæðingunni sem hófst í forsætisráðherratíð Davíðs Oddssonar og viðkvæðið var að þar væru stjórnmálaflokkarnir enn að hygla vildarvinum sínum. Þótt Ísland teldist lítt spillt í alþjóðlegum könnunum fór ekki milli mála að stjórnmálamenn véluðu um helstu þætti samfélagsins og gerðu harla fátt til að sporna við ofþenslu bankakerfisins sem leiddi til hrunsins. Einn meginvandi Íslands virtist líkt og Vilmundur Gylfason hafði bent á aldarfjórðungi fyrr vera ónóg valddreifing og skortur á aðhaldi valdþátta hvers með öðrum.[7]

Ýmis grundvallaratriði komu til umræðu eftir efnahagshrunið þegar auðsætt þótti að hvorki stjórnmálin eins og þau voru rekin né markaðsöflin leystu allan vanda. Orðræðan tók að snúast um uppgjör við fortíðina og jafnframt var kallað eftir umbótum á ýmsum sviðum samfélagsins. Menn spurðu sig hvort lýðræði ætti ekki að vera virkt milli kosninga, þ.e. beint lýðræði, hvort ekki kvæði of rammt að tangarhaldi framkvæmdarvalds og þings á flestum þáttum samfélagsins og um gallað flokkakerfi sem hefði alltof mikil samfélagsítök. Vitaskuld voru bankamenn og útrásarvíkingar harðlega gagnrýndir vegna þáttar þeirra í hruninu. Fjölmiðlum var sömuleiðis sagt til syndanna á þeim forsendum að þeir hefðu brugðist skyldum sínum með því að hafa af auðtrú og andvaraleysi mært íslenska „efnahagsundrið“.

Kallað var eftir ábyrgð, uppstokkun og kerfisbreytingum. Almenningur þusti út á stræti og torg til að mótmæla ástandinu. Fólk sem hafði lítil eða engin afskipti haft af þjóðmálum jafnt og vanir þjóðfélagsrýnar töldu brýnt að færa í orð hvernig komið væri, hvað hefði farið úrskeiðis og hvernig hægt væri að bæta úr stöðunni. Margt þess sem sagt var einkenndist af reiði og örvæntingu, en annað virtist skrifað eftir yfirlegu og ígrundun. Njörður P. Njarðvík, rithöfundur og prófessor emeritus, fullyrti t.d. í áhrifamikilli blaðagrein að efnahagshrunið hefði leitt í ljós rótgróinn galla íslensks stjórnkerfis þar sem þrískipting valdsins væri hunsuð af spilltum og hrokafullum stjórnmálamönnum flokksveldisins sem hefðu óspart hvatt fjárglæframenn til dáða. Því væri ekki annað til ráða en fara að dæmi Frakka og stofna nýtt lýðveldi á grundvelli nýrrar stjórnarskrár sem samin væri af neyðarstjórn valinkunnra einstaklinga.[8] Sennilega hefði hugnast Vilmundi Gylfasyni betur að stofna stjórnlagaþing til þess, en önnur ámæli Njarðar voru af svipuðum toga og hann hafði fyrrum látið falla.

Þessi orð Njarðar og ærin umræða önnur í samfélaginu um pólitískt vald, peningaöfl og spillingu urðu tilefni þess að fjallað var um þingræðu Vilmundar frá 23. nóvember 1982 í þættinum Krossgötum á Rás1 í janúar 2009. Henni var eftir það deilt víða um veraldarvefinn og margvíslega um hana fjallað á annan hátt.[9] Í kjölfarið bar nafn Vilmundar víða á góma í vangaveltum um leiðir til umbóta. Atorkusamur bloggari, Lára Hanna Einarsdóttir, taldi afar mikilvægt að rifja upp ræður Vilmundar og birti þrjár þeirra á ritvelli sínum. Hún staðhæfði að ræðan sem heyrðist í útvarpsþættinum væri sennilega sú frægasta sem flutt hefði verið á Alþingi.[10] Ræðan og bollaleggingar um inntak hennar og boðskap fóru víða og var getið í blaðagreinum, rædd á kaffistofum og í heitum pottum sundlauganna; hugmyndir Vilmundar bættust í vopnabúr þeirra sem kröfðust breytinga. Jón Baldvin Hannibalsson, sem í formannstíð sinni hafði boðað nútímalega jafnaðarstefnu í Alþýðuflokknum, tók nú undir sjónarmið Vilmundar m.a. um að kjósa þyrfti forsætisráðherra beinni kosningu og veita honum sjálfstætt umboð til stjórnarmyndunar.[11] Vilhjálmur Þorsteinsson, síðar stjórnlagaráðsliði, sem hafði ungur gengið til liðs við Bandalag jafnaðarmanna hafði mikinn áhuga á endurbótum á stjórnarskránni og stjórnkerfi Íslands og þakkaði það Vilmundi. Vilhjálmur talaði á opnum borgarafundi rúmri viku eftir að Geir H. Haarde bað Guð að blessa Ísland haustið 2008. Þar sagði hann þá áskorun sem stjórnmálin í landinu stæðu frammi fyrir um uppstokkun og opnun með þátttöku almennings hefðu líkast til fallið Vilmundi vel í geð. Augljóst er að um margt var hann sammála Vilmundi, t.d. um ofurvald stjórnmálaflokkanna og taldi hugmyndir hans myndu þýða gjörbreytingu á stjórnkerfi landsins.[12]

Gísli Tryggvason, lögfræðingur og síðar stjórnlagaráðsliði vann að því innan Framsóknarflokksins að boða til stjórnlagaþings og setti flokkurinn það sem skilyrði fyrir stuðningi við minnihlutastjórn Samfylkingar og VG.[13] Með þingsályktun um viðbrögð við rannsóknarskýrslu Alþingis í september 2010 var m.a. samþykkt að endurskoða þyrfti stjórnarskrána en um sumarið höfðu verið samþykkt lög um að efna til stjórnlagaþings.[14] Draumur Vilmundar Gylfasonar, Jóhönnu Sigurðardóttur og fleiri jafnaðarmanna virtist ætla að rætast á miklum umbrotatímum í sögu Íslands. Útlit var fyrir að möguleiki yrði á endurnýjun stjórnarskrárinnar grundvölluð á hugmyndum fólksins í landinu án beinna afskipta alþingismanna og framkvæmdarvalds. Alþingi varð engu að síður að ákveða hvernig farið yrði að því.

---

[1] Sjá: Alþingistíðindi D 1951, d. 358.

[2] „Stjórnarskrá í janúar“, Þjóðviljinn, 17. desember 1982, bls. 1.

[3] Alþingistíðindi A 1982-3, bls. 2731-2.

[4] „Niðurstöður skoðanakönnunar um jafnan kosningarétt“, Morgunblaðið, 1. mars 1983, bls. 30-31.

[5] Jón Ormur Halldórsson: Löglegt en siðlaust, bls. 386.

[6] Ragnheiður Kristjánsdóttir: „Efasemdir um þingræði“, bls. 143.

[7] Sjá t.d. viðtal höfundar við Gísla Tryggvason 28. apríl 2014.

[8] Njörður P. Njarðvík: „Nýtt lýðveldi“, Fréttablaðið,14. janúar 2009, bls. 10.

[9] Svar við ástæðum þess að ræðan var spiluð í útvarpi. Tölvupóstur frá Hjálmari Sveinssyni til höfundar 23. apríl 2014.

[10] Vef. Lára Hanna Einarsdóttir: „Þrjár ræður Vilmundar“, Lára Hanna, 25. nóvember 2008, http://blog.pressan.is/larahanna/2008/11/25/thrjar-thingraedur-vilmundar-gylfasonar/, skoðað 1. apríl 2014.

[11] Jón Baldvin Hannibalsson: „Afhjúpunin“, Morgunblaðið, 25. nóvember 2008, bls. 21.

[12] Vef. Vilhjálmur Þorsteinsson: „Eiga hugmyndir Vilmundar Gylfasonar erindi í umræðuna?“ Erindi á opnum borgarafundi á vegum framtíðarhóps Samfylkingarinnar, Vilhjálmur Þorsteinsson, 15. nóvember 2008. http://vthorsteinsson.blog.is/users/56/vthorsteinsson/files/fundur_framti_arhops_s_um_vilmund_ofl.pdf, skoðað 2. nóvember 2010.

[13] Viðtal höfundar við Gísla Tryggvason 28. apríl 2014 og „Stjórnlagaþing gæti tekið til starfa í haust. Breytt stjórnarskrá er skilyrði Framsóknar fyrir stuðningi við minnihlutastjórn“, Morgunblaðið 30. janúar 2009, bls. 10.

[14] Sjá: Lög um stjórnlagaþing, nr. 90, 25. júní 2010 og Þingsályktun um viðbrögð Alþingis við skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis 2010, 28. september 2010.