Lýðræðið eitt - 6. hluti

Valdmörk Alþingis

Eftir efnahagshrunið dalaði traust almennings til Alþingis mjög. Svanur Kristjánsson stjórnmálafræðingur virðist rekja það til þess að lagasetning þingsins sé um of í þágu sérhagsmuna og forréttindahópa.[1] Það leiðir hugann að harðorðri gagnrýni Vilmundar Gylfasonar sem fullyrti að þingmenn væru þröng valdaklíka sem hefði brugðist fólkinu í landinu. Hugmyndir Vilmundar til úrbóta gerðu ráð fyrir að löggjafarþingið yrði kosið til fjögurra ára í senn á ári sem forsætisráðherra væri ekki kosinn. Hann gerði ráð fyrir að Alþingi starfaði í einni málstofu, eins og raunin varð árið 1991. Einhver mikilvægasta hugmyndin í tillögu Vilmundar var að yrðu þingmenn ráðherrar vikju þeir sæti og varamaður tæki við. Með þessu vildi hann tryggja þingræðið enn frekar og skerpa á þrískiptingu valdsins. Svipaðar hugmyndir voru uppi í stjórnlagaráði. Þótt Þórhildur Þorleifsdóttir segðist ekki hafa leitt hugann að kenningum Vilmundar þótti henni mikilvægt að stuðla að valddreifingu með slíkum aðskilnaði löggjafar- og framkvæmdarvalds. Í raun vildi hún styrkja löggjafarvald á kostnað framkvæmdarvaldsins með því t.d. að ráðherrar væru ekki þingmenn heldur tækju varamenn sæti þeirra.[2] Sú varð enda niðurstaða stjórnlagaráðs.

Í annarri grein draga stjórnlagaráðs segir að Alþingi fari með löggjafarvald í umboði þjóðarinnar; forseti, ráðherrar og ríkisstjórn ásamt öðrum stjórnvöldum með framkvæmdarvaldið og Hæstiréttur Íslands með dómsvald ásamt öðrum dómstólum. Ekki er annað að sjá en hér sé á ferðinni hefðbundin þrískipting ríkisvaldsins sem Vilmundur taldi harla marklitla. Ekki er óeðlilegt að vangaveltur komi upp um raunverulega þrískiptingu ríkisvaldsins þegar raunin hefur verið sú að Alþingi velur ráðherra sem síðan skipar dómendur. Stjórnlagaráðið hafði í huga að skerpa þessi mörk, og skýra verkefni og ábyrgð hvers þáttar ríkisvaldsins.[3] Forseti er ekki lengur sagður fara með löggjafarvald ásamt þinginu í frumvarpi stjórnlagaráðs, heldur er hann fremur hluti framkvæmdavarldsins. Hann getur áfram synjað lögum staðfestingar sem halda þó gildi sínu en þurfa staðfestingar með í þjóðaratkvæðagreiðslu.[4]

Valdmörk og mótvægi valdþáttanna þriggja gerir að verkum að þeir fylgist hver með öðrum og fara hver inn á vettvang annars sem hafði verið grunnhugsunin að baki stjórnarskrár Bandaríkjanna og þingræðisríkja; frumvarp stjórnlagaráðs er engin undantekning frá þeirri reglu.^[5] Vilhjálmur Þorsteinsson lagði upp með hugmyndir um að Alþingi annaðist eftirlit og aðhald með framkvæmdarvaldinu til að gæta almannahagsmuna. Jafnframt skyldi stefnumótun á helstu sviðum samfélagsins vera á hendi þingsins sem það svo fæli ríkisstjórninni til framkvæmdar.[6] Það taldi Vilhjálmur að yki sjálfstæði þings gagnvart framkvæmdarvaldinu enn frekar. Niðurstaða stjórnlagaráðs varð að þriðjungur þingmanna gæti krafið stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd til að rannsaka athafnir og ákvarðanir ráðherra. Þó var ekki að sjá að nefndinni bæri að fara að þeirri kröfu nema henni þætti ástæða til. Sömuleiðis gerðu tillögurnar ráð fyrir möguleika á skipun ýmiskonar rannsóknarnefnda um mál mikilvæg almenningi.[7]

Forsætisráðherra kjörinn beinni kosningu

Forsætisráðherra hefur fram til þessa verið oddviti þess flokks sem best gengi hlýtur í alþingiskosninum þótt einhverjar undantekningar hafi verið á því. Einatt hefur orðið að skipa samsteypustjórnir sem hafa þurft að komast að samkomulagi um skipun helstu stefnumála sinna. Þingsályktunartillaga Vilmundar gerði ráð fyrir að landið allt yrði eitt kjördæmi við kosningu á forsætisráðherra sem væri valinn til fjögurra ára í senn.[8] Um miðjan tíunda áratuginn lagði Jóhanna Sigurðardóttir til að mörkuð yrðu skýrari skil milli löggjafar- og framkvæmdarvalds. Henni þótti og mikilvægt að kveða úr um hvort ráðherrar sætu á þingi og að ótvíræðar reglur giltu um ábyrgð ráðherra.^[9] Samkvæmt tillögum stjórnlagaráðs skyldi Alþingi kjósa forsætisráðherra að tillögu forseta eftir ábendingum þingflokka og þingmanna.[10] Slík ráðstöfun er líkt og lögfesting þeirrar aðferðar sem tíðkast hefur um áratugaskeið.

Vilmundur taldi að kjördæmahallinn breyttist með því að landið yrði eitt kjördæmi við kjör forsætisráðherra en kjördæmaskipun óbreytt við alþingiskosningar. Þannig myndi þéttbýli hagnast á breytingunni.[11] Sú mikla búsetubreyting sem varð á Íslandi á 20. öld skapaði misvægi atkvæða, dreifbýli í hag. Ekki hefur enn náðst fullkomlega að vinda bug á því. Í þingsályktunartillögu sinni gerði Vilmundur ráð fyrir að forsætisráðherra skipaði ríkisstjórn sína úr hópi manna utan eða innan þings.[12] Þetta taldi Vilmundur að tryggði jafnvægi atkvæða og minnkaði ítök þingsins við stjórnarmyndun.

Í stjórnlagaráðinu tók Vilhjálmur Þorsteinsson undir þessi sjónarmið og taldi einnig að draga myndi úr valdi stjórnmálaflokka og frelsi þingsins aukast.[13] Sömuleiðis var hann þeirrar skoðunar að þessi aðferð mundi styrkja jafnt framkvæmdarvald og löggjafarvald auk þess sem vönduð vinnubrögð ráðherra yrðu tryggari með þessari leið.[14] Mikilvægast þótti Vilmundi að stjórnarmyndunarviðræður færu í þessu nýja kerfi í raun fram fyrir kosningar, sem væri réttmætast gagnvart kjósendum.[15] Nokkrir stjórnlagaráðsliðar tóku í svipaðan streng m.a. Þorvaldur Gylfason og Pétur Gunnlaugsson, en hinn síðarnefndi átti sæti í valdþáttanefnd stjórnlagaráðsins sem skyldi meta hvers konar stjórnkerfi skyldi verða á Íslandi til framtíðar.^[16] Þýðingarmikið væri að viðhalda tryggu þingræði með því að forsætisráðherra myndaði ríkisstjórn sem nyti trausts þingsins.[17]

 

Þingræðisregla gerir ráð fyrir að þing styðji eða umberi ríkisstjórn og ekki er að sjá að tillögur Vilmundar gangi í bága við þá grundvallarhugmynd. Hins vegar vildi hann ógna valdi stjórnmálaflokka í þeim yfirlýsta tilgangi að draga úr spillingu. Vilmundur taldi að þjóðkjör styrkti forsætisráðherrann í sessi, en á móti gæti það veikt stöðu hans að hafa ekki heimild til þingrofs.[18] Andstæðingum tillögu Vilmundar fannst einum manni falið of mikið vald, að hún væri atlaga að þingræðinu og fæli í sér spillingarhættu.[19] Þórhildur Þorleifsdóttir taldi að beinni kosningu forsætisráðherra fylgdu kostir, en ekki síður gallar, þar sem slíkar hugmyndir einkenndust af kröfu um sterkan leiðtoga byggðum á feðraveldishugmyndum nánast um fulltrúa guðs á toppnum.[20]

Ástæðan til þess að ekki var ákveðið að fara þá leið að forsætisráðherra yrði kosinn beinni kosningu var sú að þjóðkjör stjórnmálamanna og embættismanna tíðkaðist ekki í þingræðisríkjum á borð við Ísland heldur væru þeir kjörnir óbeint. Forsetinn er þjóðkjörinn, en ekki valinn af þinginu eins og víða tíðkast. Völd forsetans samkvæmt tillögum stjórnlagaráðs, t.d. að vísa lögum til þjóðaratkvæðagreiðslu og að synja skipun dómara, byggðust á því að hann væri kjörinn af þjóðinni. Það væri til marks um valdmörk og mótvægi um hvernig ólíkir þættir stjórnskipulagsins hefðu eftirlit hver með öðrum til að girða fyrir misbeitingu.^[21] Þórhildur Þorleifsdóttir taldi að ef stjórnlagaráð hefði lagt fram tillögu um beina kosningu forsætisráðherra hefði það getað valdið miklum deilum og tekið athyglina frá öðrum og mikilvægari málum.[22]

Í valdþáttanefndinni skutu fleiri hugmyndir upp kollinum t.d. um forsetaþingræði líkt og tíðkast í Frakklandi.^[23] Vilmundur Gylfason hafði mjög aðhyllst franska stjórnskipan, franskt forsetaræði og franskan sósíalisma eins og áður hefur komið fram. Sumir stjórnlagaráðsmenn, eins og t.d. Eiríkur Bergmann Einarsson, töldu að slíkt fyrirkomulag væri ekki til staðar á Íslandi ólíkt Þorvaldi Gylfasyni. Þórhildur var sammála Eiríki og fannst ekki vera til áþreifanleg sönnun fyrir að forsetaræði væri betri lausn fyrir íslenskt stjórnkerfi en sú aðferð sem hér hefur tíðkast. Enda mun hugmyndinni fljótlega hafa verið ýtt til hliðar þótt ýmsir stjórnlagaráðsliðar væru af ýmsum ástæðum áhugasamir fyrir þeirri leið.[24] Gísli Tryggvason sem hafði verið hlynntur hugmyndafræði Vilmundar um beint kjör forsætisráðherra féll frá þeirri hugmynd, enda taldi hann forsetaræði ekki leysa vanda íslensks samfélags. Á hinn bóginn studdi hann og vann að breytingum á stjórnarskránni innan ramma þingræðisins.[25]

Greina má ágreining meðal fræðimanna um hvort á Íslandi ríki forsetaþingræði. Svanur Kristjánsson hefur fullyrt að Sveinn Björnsson ríkisstjóri og þjóðin hafi hafnað alvaldi Alþingis og stjórnmálaflokka í aðdraganda lýðveldisstofnunar. Hann segir að í lýðveldisstjórnarskránni sé kveðið á um forsetaþingræði sem byggi á þjóðkjöri forsetans og málsskotsrétti hans samkvæmt 26. gr. stjórnarskrárinnar, eins konar „tvíveldi“ forseta og þings.[26] Með beinu kjöri forsætisráðherra virðist Vilmundur hafa litið svo á að skref væri stigið í átt til beins lýðræðis og boðaði fleiri breytingar til að sporna við því sem hann kallaði þröngt og lágkúrulegt flokksræði.[27] Svo er að sjá að Svanur telji að með lýðveldisstjórnarskránni hafi orðið til skjal sem tryggði styrka stjórn landsins af hálfu Alþingis og ríkisstjórnar með beinni aðkomu fólksins í landinu gegnum þjóðaratkvæðagreiðslur.[28] Óhætt er að fullyrða að þróunin hafi orðið á annan veg, enda upphófst hörð gagnrýni á stjórnarskrána strax eftir að hún var samþykkt. Það var ekki fyrr en tæpum sjötíu árum eftir lýðveldisstofnun að fyrst var gengið til þjóðaratkvæðagreiðslu á grundvelli 26. greinarinnar, sem fram að þeim tíma hafði jafnvel verið talin dauður bókstafur. Í sextíu ár fengu Íslendingar aldrei að greiða atvæði um mikilvægar ákvarðanir stjórnvalda. Sú beina aðkoma sem greina mátti í stjórnarskránni var aldrei virkjuð og til varð fámennt ríkisvald sem stóð vörð um eigin sérréttindi.[29] Tillögum stjórnlagaráðs var ætlað að breyta því líkt og nánar verður vikið að síðar.

---

Bloggfærslan er alfarið á ábyrgð skrifanda en endurspeglar ekki á neinn hátt skoðanir eða afstöðu mbl.is, og Morgunblaðsins.

---

[1] Svanur Kristjánsson: „Lýðræðisbrestir íslenska lýðveldisins“, bls. 242.

[2] Viðtal höfundar við Þórhildi Þorleifsdóttur, 15. apríl 2014.

[3] „Frumvarp til stjórnskipunarlaga ásamt skýringum“, bls. 35.

[4] Sama heimild.

[5] Vef. Viðtal Péturs Fjeldsted við Þorvald Gylfason. Skoðað 26. ágúst 2013.

[6] Vef. Vilhjálmur Þorsteinsson: „Stefnumál“. Skoðað 10. apríl 2014.

[7] Ný stjórnarskrá Íslands, bls. 34.

[8] Alþingistíðindi A 1982, bls. 802.

[9] Vef. Jóhanna Sigurðardóttir: „Breytt kjördæmaskipan – forsenda framfara“. Skoðað 30. ágúst 2013.

[10] Ný stjórnarskrá Íslands, bls.47.

[11] Alþingistíðindi A 1982, bls. 802.

[12] Sama heimild.

[13] Vef. Vilhjálmur Þorsteinsson: „Eiga hugmyndir Vilmundar Gylfasonar erindi í umræðuna?“ Skoðað 2. nóvember 2010.

[14] Vef. Vilhjálmur Þorsteinsson: „Stefnumál“. Skoðað 10. apríl 2014.

[15] Vilmundur Gylfason: „Franskt stjórnarfar og íslenskar aðstæður“.

[16] Viðtal höfundar við Pétur Gunnlaugsson í ágúst 2013.

[17] Vilmundur Gylfason: Vinnuplagg fyrir þingflokksfund Alþýðuflokks, bls. 1. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar.

[18] „Á herinn að vera? Símar flokkanna. Vilmundur Gylfason á beinni línu hjá DV“, DV, 29. mars 1983, bls. 15.

[19] „Tillögur Vilmundar ræddar á þingi“, Þjóðviljinn,10. mars 1983, bls. 6.

[20] Viðtal höfundar við Þórhildi Þorleifsdóttur, 15. apríl 2014.

[21] Vef. Viðtal Péturs Fjeldsted við Þorvald Gylfason. Skoðað 27. ágúst 2013.

[22] Viðtal höfundar við Þórhildi Þorleifsdóttur, 15. apríl 2014.

[23] Vef. Kynning stjórnlagaráðs á störfum sínum. Skoðað 28. ágúst 2013.

[24] Viðtal höfundar við Þórhildi Þorleifsdóttur, 15. apríl 2014.

[25] Viðtal höfundar við Gísla Tryggvason, 28. apríl 2014.

[26] Svanur Kristjánsson: „Frá nýsköpun lýðræðis“, bls.58-60.

[27] Vilmundur Gylfason: Ræða um vantraust. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar.

[28] Svanur Kristjánsson: „Frá nýsköpun lýðræðis“, bls. 61.

[29] Svanur Kristjánsson: „Lýðræðisbrestir íslenska lýðveldisins“, bls. 282.