Lýðræðið eitt - 10. hluti. Afnám eða skerðing þingrofsheimildar og um embættismannaveitingar

Afnám eða skerðing þingrofsheimildar

Þingrof er í raun heimild til að ógilda kjör alþingismanna áður en kjörtímabili þeirra lýkur. Þótt álitið hafi verið að þarna væri á ferðinni mótvægi við möguleika þingsins á að lýsa yfir vantrausti á ríkisstjórn byggir þingrof á pólítískri ákvörðun fárra meðan vantraust þarf meirihlutastuðning á þingi. Ekki er heimilt að stytta kjörtímabil sveitastjórna með sambærilegum hætti svo dæmi sé tekið. Með því að veita æðsta handhafa framkvæmdavaldsins rétt til að rjúfa störf löggjafarvaldsins með einfaldri aðgerð hefur þótt geta skapast hætta á misbeitingu valds. Reglan var sú að ríkisstjórn sæti áfram eftir að þingið var sent heim. Þingrof árið 1931 og árið 1974 ollu hörðum deilum í samfélaginu og háværar raddir voru uppi um að lýðræðið væri fótum troðið.

Eftir að Ólafur Jóhannesson forsætisráðherra rauf þing í maí 1974 saumaði Vilmundur harkalega að honum í sjónvarpsviðtali. Vilmundi þótti greinilega réttur forsætisráðherra – að geta sent þingmenn heim – fara á svig við þá meginreglu að framkvæmdarvaldið lyti vilja þingsins en ekki öfugt.^[1] Hann taldi afnám réttar forsætisráðherra til þingrofs leiða til styrkrar stjórnar og valddreifingar.[2] Félagar Vilmundar í Bandalagi jafnaðarmanna lögðu fram tillögur um afnám þingrofsréttar og fleiri hugðarefni hans sem aldrei voru útræddar.[3] Sú breyting varð á þingrofsreglu árið 1991 að þing situr til kjördags, en þarf ekki ljúka störfum umsvifalaust. Slík tilhögun viðheldur þingræði í landinu og dregur úr mögulegri hættu af ofurvaldi ráðherra. Þrátt fyrir að svo væri málum komið hafði Jóhanna Sigurðardóttir nokkrum árum síðar lagt til að fyrirhugað stjórnlagaþing tæki þingrofsréttinn til umfjöllunar.^[4]

Ekki er að sjá að þingrofsrétturinn hafi nauðsynlega verið ofarlega í hugum þeirra sem buðu sig fram til stjórnlagaþings.[5] Þingrof var án efa mun meira hitamál þegar umboð þingmanna var afnumið tafarlaust og ríkisstjórn sat án aðhalds frá þingi fram að kosningum. Stjórnlagaráð tók þá ákvörðun að færa heimildina úr höndum forsætisráðherra til þingsins sjálfs og virtist með því taka undir með þeim sem talið hafa þingrof fara á svig við þingræðisreglu. Þingmenn sjálfir þyrftu því að hafa frumkvæði að því. Stjórnlagaráðið vildi ekki að forseti gæti stöðvað ákvörðun þingsins og að ríkisstjórn gæti ekki notað þingrof sem vörn gegn vantrausti. Auðvitað má velta fyrir sér hvaða aðstæður gætu orðið til þess að þingið ákvæðið að rjúfa sjálft sig. Líklegast er að það gæti gerst við afar erfiðar aðstæður í samfélaginu svipaðar þeim sem uppi voru haustið 2008, enda rauf Geir H. Haarde þing árið 2009 og boðaði til kosninga.

Embættismannaveitingar – spilling innan kerfis

Eftir efnahagshrunið varð mikil umræða um spillingu í íslensku samfélagi. Við því þurfti að bregðast. Sá raunveruleiki var frambjóðendum til stjórnlagaþings mörgum ofarlega í huga og nefndi t.d. Arnfríður Guðmundsdóttir það sem einn mikilvægasta þáttinn enda fannst henni að réttlæti og jafnrétti skipti mestu máli þegar hugað væri að grunnstoðum samfélagsins.[6] Valdþáttanefnd ráðsins var nokkur vandi á höndum hvað snerti embættismannaveitingar og ræddi þar ýmsa möguleika.^[7] Niðurstaða ráðsins var að ráðherrar og „önnur stjórnvöld“ veittu embætti að tillögu sérstakrar nefndar og skyldi hæfni ráða við skipun embættismanna.[8] Þannig brást stjórnlagaráðið við mikilli umræðu um að annað en hæfni hefði um áratugaskeið ráðið við embættismannaveitingar.^[9] Sú leið var farin til að tryggja að löggjafinn ætti óhægara um vik að breyta reglum á þessu sviði, enda væru stjórnarskrárbreytingar mun viðurhluta meira mál en lagabreyting. Þorvaldur Gylfason fullyrti þessa breytingu til komna vegna þess að vantraust almennings á dómstólum og spilling og getuleysi embættismannakerfisins hafi kallað á hana. Álitið var að hluti af lausninni væri að bæta regluverkið, enda áttu hin nýju ákvæði að koma í veg fyrir misnotkun stjórnmálaflokkanna og áráttu þeirra að setja óhæfa menn í mikilvæg embætti.^[10]

Vilmundur Gylfason hafði álitið að mikil spilling ríkti innan stjórnkerfisins og embættismannastéttarinnar á Íslandi og vildi að á því yrði tekið af hörku með breyttum aðferðum við val embættismanna og kjör æðstu stjórnenda ríkisins. Hann talaði tæpitungulaust um hvernig fara ætti að. Gylfi Þ. Gíslason hafði einnig sérstakar áhyggjur af spillingu ýmiss konar, óvönduðum vinnubrögðum og því sem í dag hefur verið nefnt frændhygli og andverðleikar, það er að annað en dugnaður og hæfileikar ráði framgangi manna í opinberum stöðum.^[11] Til að bregðast við var því velt upp að forseti skipaði embættismenn beint án atbeina ráðherra, en yfirmenn ríkisstofnana hefðu sjálfdæmi um ráðningar starfsmanna sinna.^[12] Í stjórnlagaþingshugmyndum Jóhönnu Sigurðardóttur var gert ráð fyrir að embættisfærslur í opinberri stjórnsýslu skyldu metnar og hvort rétt væri að setja reglur um ráðstöfun opinberra fjármuna og draga úr afskiptum stjórnmálamanna af sjóða- og bankakerfinu.^[13]

Innherjaviðskipti og önnur vafasöm starfsemi innan fjármálakerfisins varð mjög til umræðu eftir hrunið. Lög og reglugerðir sett af stjórnmálamönnum, jafnvel stundum byggð á reglum EES samningsins hefðu gert bankamönnum kleift að taka allt of mikla áhættu án virks aðhalds og eftirlits.^[14] Þrátt fyrir það eru engin ákvæði um fjármál í tillögum stjórnlagaráðs, ekkert um eignarhald á bönkum eða um fyrirkomulag starfsemi þeirra, ekkert um útgáfu og dreifingu peninga, ekkert um uppfræðslu fyrir almenning, um lánakjör eða þak á lántökur og ekkert um eftirlit með fjármálastofnunum. Stjórnlagaráð tók samt nokkrar ákvarðanir í þessu samhengi; ákveðið var að heimila ríkisvaldinu áfram að stofna til skulda eða reka ríkissjóð með halla því stundum væri slíkt gert af illri nauðsyn. Bann við þess háttar ráðstöfunum með ákvæðum stjórnarskrár taldi stjórnlagaráð að kæmi algerlega í veg fyrir að stjórnvöld gætu gripið til lántaka og hallarekstur tímabundið. Hér hefði ef til vill mátt setja ákvæði sem heimilaði að grípa til slíkra aðgerða, með samþykki kjósenda eða með auknum meirihluta á þingi.

Efnahagsmál hafa frá lýðveldisstofnun verið þraut hverrar ríkisstjórnarinnar á fætur annarri. Oftar en ekki hefur ágreiningur um leiðir til lausnar efnahagsþrengingum sprengt stjórnarsamstarf og jafnvel valdið stjórnarkreppum. Vilmundur Gylfason átaldi stjórnmálamenn iðulega vegna fylgispektar við fjármálavaldið auk þess sem hann taldi tengsl stjórnmálaflokka við önnur öfl í samfélaginu oft of mikil. Hann hafði á hinn bóginn verið fylgjandi upptöku verðtryggingar á sínum tíma, enda brann sparifé landsmanna upp á verðbólgutímum. Nú á tímum veldur framkvæmd verðtryggingar miklum deilum, jafnvel dómsmálum, en Gísli Tryggvason og fleiri hafa verið þeirrar skoðunar að hún feli beinlínis í sér ójafnvægi á valdi og í aðgengi að gæðum, valdi jafnvel spillingu. Því hafi þurft að koma því til leiðar að í stjórnarskrá væri skýrt að eignarrétti fylgdu skyldur.[15]

Vandlæting Vilmundar gæti hæglega átt við um það fjármálakerfi sem einkavæðingin gat af sér og olli að lokum hruni efnahagskerfisins á Íslandi. Sú hugmyndafræði að ríkisvaldið ætti ekki að skipta sér um of af fjármálakerfinu leiddi til veikburða eftirlitskerfis sem réð illa við hlutverk sitt. Þrátt fyrir það varð niðurstaða stjórnlagaráðs að ekki væri hægt að setja ákvæði í stjórnarskrá um eignarhald banka heldur skyldi „sökum eðlis þeirra“ hafa ákvæði um þá í lögum.^[16] Stjórnlagaráðið taldi stofnun eftirlitsnefnda verða til hvatningar til vandvirkni við stöðuveitingar í opinbera kerfinu og þannig yrði spornað við spillingu. Sömuleiðis gæti slíkt regluverk einnig átt við um valdablokkir utan hins opinbera kerfis.[17] Með því girða þannig fyrir spilltar embættismannaveitingar og auka sjálfstæði dómstóla gæti værið komið á laggirnar lagakerfi sem gæti reist fjármálakerfinu skorður. Á áttunda áratugnum höfðu Vilmundur Gylfason og Sighvatur Björgvinsson haft áhyggjur af að völd hefðu flust til hagsmuna- og þrýstihópa. Það hefði skapað mikla óvissu í efnahagsmálum vegna vangetu kjörinna stjórnvalda til að grípa til aðgerða gagnvart ofureflinu. Þeir töldu að með heimild til þjóðaratkvæðagreiðslu væri að hluta hægt að leysa úr slíkum þrýstingi á stjórnvöld.[18] Það er auðvelt að taka undir þau rök að slík aðferð gæti minnkað álag á kjörna fulltrúa og færði jafnframt ábyrgð og skipunarvald yfir til samfélagsins, sem erfitt væri fyrir þrýstihópa eða stórfyrirtæki að hunsa.

Bloggfærslan er alfarið á ábyrgð skrifanda en endurspeglar ekki á neinn hátt skoðanir eða afstöðu mbl.is, og Morgunblaðsins.

[1] Guðni Th. Jóhannesson, Völundarhús valdsins, bls. 106-107.

[2] Vilmundur Gylfason: Ræða um vantraust. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar.

[3] Sjá Gunnar Helgi Kristinsson: „Ágrip af þróun stjórnarskrárinnar“, bls. 22.

[4] Vef. Jóhanna Sigurðardóttir: „Breytt kjördæmaskipan – forsenda framfara“. Skoðað 30. ágúst 2013.

[5] Sjá t.d. viðtöl höfundar við Þórhildi Þorleifsdóttur, Katrínu Oddsdóttur og Arnfríði Guðmundsdóttur.

[6] Viðtal höfundar við Arnfríði Guðmundsdóttur, 12. Apríl 2014.

[7] Vef. Kynning stjórnlagaráðs á störfum sínum. Skoðað 28. ágúst 2013.

[8] Ný stjórnarskrá Íslands, bls.51.

[9] Kynning stjórnlagaráðs á störfum sínum. Skoðað 28. ágúst 2013.

[10] Sbr. 96.- 104. gr. nýrrar stjórnarskrár Íslands, Ný stjórnarskrá Íslands, bls. 51-55. : Sjá jafnframt Vef. Viðtal Péturs Fjeldsted við Þorvald Gylfason og viðtal höfundar við Gísla Tryggvason, 28. apríl 2014.

[11] Gylfi Þ. Gíslason: „Lýðræði og stjórnfesta“, bls. 117.

[12] Sama heimild, bls. 122.

[13] Vef. Jóhanna Sigurðardóttir: „Breytt kjördæmaskipan – forsenda framfara“. Skoðað 30. ágúst 2013.

[14] Vef. Viðtal Péturs Fjeldsted við Þorvald Gylfason . Skoðað 26. ágúst 2013.

[15] Viðtal höfundar við Gísla Tryggvason, 28. apríl 2014.

[16] Vef. Viðtal Péturs Fjeldsted við Þorvald Gylfason. Skoðað 26. ágúst 2013.

[17] Viðtal höfundar við Þórhildi Þorleifsdóttur, 15. apríl 2014 og við Gísla Tryggvason, 28. apríl 2014.

[18] Alþingistíðindi A 1978-79, bls. 1755-57.