Lýðræðið eitt - 5. hluti

Samanburður á tillögum Vilmundar og stjórnlagaráðs

Á heimasíðu stjórnlagaráðs gaf að líta margt þess efnis sem ráðið lagði til grundvallar vinnu sinni; þar má. t.d. nefna stjórnarskrár ýmissa ríkja, skýrslur, bókakafla og blaðagreinar um stjórnarskrármál, þ. á m. grein Gylfa Þ. Gíslasonar sem Vilmundur lagði til grundvallar þingsályktunartillögu sinni. Þar mátti einnig sjá eldri stjórnarskrár Íslands, frumvörp þeirra ásamt tillögum að stjórnarskrárbreytingum og fleira þess eðlis. Stjórnlagaráð leit svo á að vilji þjóðfundar 2010 væri leiðbeinandi fyrir stefnumótun þess, „leiðarvísir um vilja þjóðarinnar“.[1] Ráðið þurfti og að taka tillit til margvíslegra alþjóðasáttmála sem Ísland er aðili að og hafa áhrif á innlenda lagasetningu.

Stjórnlagaráð afhenti forseta Alþingis tillögur sínar að nýrri stjórnarskrá 29. júlí 2011 og með þingsályktun samþykkti þingið að efna til ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu um þær 20. október 2012. Frumvarp stjórnlagaráðs er í níu köflum sem skiptast í 114 greinar og um margt kveður þar við nýjan tón frá lýðveldisstjórnarskránni. Þótt stjórnlagaráðsmenn hefðu ekki verið sammála um einstaka greinar styrkti það tillöguna að allt stjórnlagaráðið skyldi hafa staðið að henni. Þorvaldur Gylfason taldi að sá tími sem stjórnlagaráði hefði verið ætlaður til verksins hefði verið vel nægur, enda hefði stjórnarskrá Bandaríkjanna verið samin á fjórum mánuðum.^[2] Norski fræðimaðurinn Jon Elster benti réttilega á að nútímasamfélag væri öllu flóknara og því hefði mátt gefa ráðinu rýmri tíma til verksins, enda fór svo að starfstíminn var framlengdur nokkuð.[3] Í upphafi var tekin sú ákvörðun að allar niðurstöður yrðu einróma. Það þýddi alls ekki að allir væru alltaf sammála eða að stjórnlagaráðsliðar þegðu um hugmyndir sínar, heldur voru mál rædd uns sameiginleg niðurstaða náðist.[4] Í lokin var þó kosið um nokkrar veigamiklar breytingartillögur – þar sem meirihlutavilji réði – og þær atkvæðagreiðslur höfðu áhrif á lokaniðurstöðuna.

Kjörsókn var ekki mikil á íslenskan mælikvarða í atkvæðagreiðslunni um tillögur stjórnlagaráðs, eða um 49%. Það gæti bent til að viljinn til að breyta stjórnarskránni hafi ekki verið jafn almennur og haldið hafði verið fram. Einar Franz Ragnars leiðir einnig líkum að því í lokaritgerð sinni í stjórnmálafræði.[5] Nokkur ágreiningur hafði skapast um frumvarpið sjálft og þær tillögur sem bornar voru undir atkvæði, og kann það að skýra dræma kjörsókn. Niðurstaðan var þó afgerandi; tæp 70% þeirra sem greiddu atkvæði voru því meðmælt að tillögurnar yrðu lagðar til grundvallar frumvarpi að nýrri stjórnarskrá.^[6] Eftir atkvæðagreiðsluna var tekið til við að búa frumvarpið undir þinglega meðferð. Þorvaldur Gylfason var mjög áfram um að stjórnarskrárfrumvarpið hlyti brautargengi og óttaðist að færi svo að Alþingi gengi gegn vilja fólksins eftir samþykki tillagna stjórnlagaráðs yrðu pottar og pönnur á ný teknar út úr eldhússkápunum.^[7] Þorvaldur hefur ekki reynst sannspár þar. Björg Thorarensen lagaprófessor hafði reyndar talið að ótímabært hefði verið að ganga til atkvæðagreiðslu um tillögurnar á þeim tíma sem gert var.[8]

Ofurvald stjórnmálaflokkanna

Frumvarp stjórnlagaráðs er mikið að vöxtum enda er þar litið til fjölmargra þátta samfélagsins. Framundan er samanburður á nokkrum veigamiklum atriðum þess borin saman við hugmyndir Vilmundar Gylfasonar frá því nokkrum áratugum áður. Auk þess munu ýmsar aðfinnslur, ábendingar og lof sem ráðið fékk varðandi hvert atriði verða tíunduð.

Aðfinnslur Vilmundar á íslenskt stjórnmálalíf sneru ekki síst að áhrifum stjórnmálaflokkanna, sem honum fannst drottna yfir samfélaginu á nánast öllum sviðum þess. Í þingræðunni 23. nóvember 1982 talaði hann um mikilvægi frelsis, en lokað valdakerfi flokkana hefði brugðist fólkinu í landinu og að „varðhundar valdsins“ hefðu teygt anga sína um allt samfélagið, dregið úr möguleikum fólks til allra tækifæra og aðeins verið fulltrúar sjálfra sín og sinna hagsmuna. Hann fullyrti að valdakerfið væri ósæmilegt og andlýðræðislegt, það hefði gert hvað það gæti til að bæla þá niður sem krefðust breytinga. [9] Hluti gagnrýni hans snerist einnig um að stjórnmálamaður sem léti flokkinn taka of mikið af tíma sínum gæti lent í að vanrækja kjósendur sína og viðurkenndi að á annatímum hefði það hent hann sjálfan.[10] Svipuð viðhorf mátti greina innan stjórnlagaráðs. Vilhjálmur Þorsteinsson var t.d. þeirrar skoðunar að styrkur flokkanna hefði verið of mikill og þeir nánast stjórnað lýðræðinu. Hann vildi draga hæfilega úr valdi þeirra, auka persónukjör og virtist sammála Vilmundi um að gefa kjósendum kost á að að kjósa frambjóðendur þvert á flokka.[11] Sú grundvallarhugmyndafræði sem Vilmundur starfaði eftir hafði meiri áhrif á Katrínu Oddsdóttur en orð hans sjálfs.[12] Hún hafði vakið athygli fyrir skörulega framgöngu á útifundum á Austurvelli haustið 2008 þar sem hún sakaði ráðamenn um svik við þjóðina og mannréttindabrot.[13] Aðkoma hennar og fleiri að stjórnlagaráði virðist endurspegla þær kröfur sem uppi voru í samfélaginu eftir hrun. Henni þótti afar mikilvægt að takast á við spillingu í stjórnmálum og embættismannakerfinu auk þess sem hún taldi sig geta gert samfélaginu gagn innan stjórnlagaráðs án þess að stíga inn í það sem hún kallaði „ógnarspilltan heim“ stjórnmálanna.[14] Hugmyndir og samfélagsgreining Vilmundar mótuðu að töluverðu leyti skoðanir Gísla Tryggvasonar. Hann taldi skort á valddreifingu vera einn meginvanda samfélagsins, en var þeirrar skoðunar að bætt regluverk um embættismenn, stjórnmálamenn og um valdablokkir væri hluti af lausninni.[15]

Skipting ríkisvaldsins og æðsta stjórn ríkisins

Í greinum þeim sem Vilmundur lét fylgja með þingsályktunartillögu sinni árið 1983 töldu Gylfi Þ. Gíslason og Ólafur Jóhannesson báðir mikla þörf á að þrískipting ríkisvaldsins væri skýr.[16] Vilmundur bætti því við að valdþættirnir ættu að vera óháðir hver öðrum einkum við alla ákvarðanatöku til að tryggja réttaröryggi fólks.[17] Katrín Oddsdóttur var á sama máli, en hún taldi jafnframt þætti ríkisvaldsins fleiri en þrjá, t.d fjölmiðlavald og auðvald.[18] Ríkisvaldið hefur líkt og samfélagið sjálft gerst æ flóknara og því er mat Katrínar og Gísla Tryggvasonar um margskiptingu ríkisvalds án efa á rökum reist. Þættir á borð við fyrirsvar í utanríkismálum, fjárstjórnarvald og jafnvel eftirlitshlutverk gætu talist sjálfstæðir hlutar ríkisvaldsins.[19] Almennt má greina mikinn vilja innan stjórnlagaráðs til að skerpa á aðgreiningu þátta ríkisvaldsins og auka aðhald milli þeirra; það virðist í raun vera meginstefið í drögum stjórnlagaráðs hvað ríkisvaldið snertir. [20]

Vilmundur bar saman franskt stjórnkerfi sem byggist á fjölflokkakerfi þar sem forsetaþingræði ríkir og tveggja flokka kerfi Bandaríkjanna með forsetaræði og fullyrti að fjölflokkakerfið á Íslandi hafi ekki dugað til að koma saman starfhæfri ríkisstjórn. Sú var reyndin eftir tvennar kosningar með stuttu millibili á árunum 1978 og 1979 þegar langan tíma tók að mynda starfhæfar ríkisstjórnir og atgangur í stjórnmálunum var gríðarlegur. Reyndar er fullyrðing Vilmundar fremur pólítískt álitamál en fræðilegt og kann menn að greina á um hæfi ríkisstjórna á lýðveldistímanum öllum en ástandið eftir fyrrnefndar kosningar minnti mjög á pólítíska vandræðaganginn á árunum kringum lýðveldisstofnun. Þá fór svo að ríkisstjóri myndaði utanþingsstjórn sem ætla má að flokkshollir stjórnmálamenn hafi aldrei viljað láta henda aftur. Sömuleiðis má deila um hvort beint kjör forsætisráðherra tryggi alltaf bestu og starfhæfustu ríkisstjórn á hverjum tíma. Samkvæmt tillögum stjórnlagaráðs væri það í höndum Alþingis að kjósa forsætisráðherra, sem hlýtur að styrkja þingræðið mjög, en gæti hins vegar dregið úr pólítísku sjálfstæði ráðherrans.

Líklegt er að forsætisráðherra sem hefði algert sjálfræði um skipan ríkisstjórnar sinnar myndi velja til starfa fólk með sérþekkingu á hverju sviði, þótt ekki sé útilokað að hann gæti látið aðrar ástæður ráða vali sínu. Á Íslandi hafa pólítískir ráðherrar sjaldan verið sérfræðingar í sínum málaflokki þótt undantekningar séu á því. Það veldur því að þeir sem fara með æðstu stjórn framkvæmdarvaldsins þurfa að reiða sig mjög á embættismenn sem eiga þó í orði kveðnu að teljast undirmenn þeirra.[21] Til marks um hve sú skipan mála þykir eðlileg í íslensku stjórnsýslunni má nefna að Þórhildur Þorleifsdóttir var ekkert endilega hlynnt því að ráðherrar væru sérfræðingar, enda sæju embættismenn um þá hlið mála.[22]

Nokkrir stjórnlagaráðsliða vildu byggja á fyrirliggjandi þingræðisfyrirkomulagi sem ekki er reist á aðgreiningu valdþáttanna heldur samþættingu þeirra. Löggjafar- og framkvæmdarvaldið er í því kerfi samþætt nánast á sömu hendi sem sumir telja vera eina af meinsemdum ríkjandi kerfis. Aðrir vildu skilja algerlega milli valdþátta og vildu taka upp forsetaræði, sem felst í því eins og áður sagði, að leiðtogi ríkisstjórnar verði kosinn sérstaklega. Þar með situr framkvæmdarvaldið ekki í skjóli þingsins. Niðurstaðan varð sú að byggja áfram á þingræðisfyrirkomulaginu, en skilja eins vel á milli valdþáttanna og hugsast gæti.^[23]

---

[1] Vef. „Er Stjórnlagaráði skylt að fara eftir niðurstöðu þjóðfundarins 2010?“, Spurt og svarað á vef Stjórnlagaráðs, http://stjornlagarad.is/upplysingar/spurt-og-svarad/, skoðað 7. apríl 2014.

[2] Vef. Viðtal Péturs Fjeldsted við Þorvald Gylfason á vefsvæðinu Hjari veraldar, http://hjariveraldar.is/, skoðað 26. ágúst 2013.

[3] Vef. „Að takmarka áhrif hagsmuna, ástríðna, fordóma og hlutdrægni“, á vefsíðunni mbl.is, http://www.mbl.is/greinasafn/grein/1375206/, skoðað 7. maí 2014.

[4] Viðtal höfundar við Þórhildi Þorleifsdóttur, 15. apríl 2014.

[5] Einar Franz Ragnars: „Frá Búsáhaldabyltingu til Stjórnlagaþings : hver eru tengslin á milli Búsáhaldabyltingarinnar og Stjórnlagaþings?“, óbirt BA ritgerð í stjórnmálafræði (Bifröst) 2011, bls. 28.

 

 

 

[9] Vilmundur Gylfason: Ræða um vantraust. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar.

[10] Ódagsett viðtal, Helgi H. Jónsson við Vilmund Gylfason. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar.

[11] Vef. Vilhjálmur Þorsteinsson: „Stefnumál“, Vilhjálmur Þorsteinsson fulltrúi í stjórnlagaráði, ódagsett. http://vthorsteinsson.wordpress.com/stefnumal/, skoðað 10. apríl 2014.

[12] Viðtal höfundar við Katrínu Oddsdóttur, 21. apríl 2014.

[13] Vef. „Mikill hiti í mótmælafundi dagsins: „Ef ráðamenn ekki hypja sig munum við bera þá út“ “, á vefsíðunni Eyjan 22. nóvember 2008, http://eyjan.pressan.is/frettir/2008/11/22/mikill-hiti-i-motmaelafundi-a-austurvelli-ef-radamenn-ekki-hypja-sig-vid-munum-vid-bera-tha-ut/, skoðað 22. apríl 2014.

[14] Viðtal höfundar við Katrínu Oddsdóttur, 21. apríl 2014.

[15] Viðtal höfundar við Gísla Tryggvason, 28. apríl 2014.

[16] Gylfi Þ. Gíslason: „Lýðræði og stjórnfesta“, bls. 121.

[17] Vilmundur Gylfason: Jafnaðarstefna, bls. 7. Gögn úr fórum Jóns Orms Halldórssonar.

[18] Viðtal höfundar við Katrínu Oddsdóttur, 21. apríl 2014.

[19] Viðtal höfundar við Gísla Tryggvason, 28. apríl 2014.

[20] Viðtal höfundar við Gísla Tryggvason, 28. apríl 2014.

[21] Sjá Ólafur Jóhannesson: Lög og réttur, bls. 22.

[22] Viðtal höfundar við Þórhildi Þorleifsdóttur, 15. apríl 2014.

[23] Vef. Kynning stjórnlagaráðs á störfum sínum, í Borgarbókasafni 24. október 2011, ræða Eiríks Bergmanns Einarssonar á vefsíðunni Hjari veraldar, http://video.hjariveraldar.is/19_Stj_kynning_3.html, skoðað 28. ágúst 2013.