Lýðræðið eitt - 4. hluti

Stjórnlagaþing sem varð að stjórnlagaráði

Ný stjórnarskrá eða breyting á lýðveldisstjórnarskránni var meðal krafna sem settar höfðu verið fram á mótmælafundum á Austurvelli. Hópur sem kallaði sig Nýtt lýðveldi hvatti til þess að efnt yrði til þjóðfundar og í kjölfarið til stjórnlagaþings um gerð nýrrar stjórnarskrár. Gjörvallur þingheimur samþykkti þingsályktun um viðbrögð við skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis í lok september 2010. Þar var eitt af tólf yfirlýstum markmiðum að breyta stjórnarskránni og fleiri mikilvægum lögum sem snertu starfsvið Alþingis og ríkisstofnana ýmissa auk fjármálafyrirtækja og fjölmiðla. Alþingi þótti brýnt að endurskoða starfshætti sína og að taka bæri gagnrýni á íslenska stjórnmálamenningu mjög alvarlega.  

Hugmyndin um stjórnlagaþing, skipað almennum borgurum, á sér nokkuð langa sögu og á lýðveldistímanum komu snemma fram hugmyndir um að halda slíkt þing. Karl Kristjánsson fulltrúi Framsóknarflokks í stjórnarskrárnefnd lagði það til skömmu eftir lýðveldisstofnun, en ekki náðist samkomulag um það.[1] Bandalag jafnaðarmanna með Vilmund í broddi fylkingar lagði ríka áherslu á að efnt yrði til stjórnlagaþings til að hægt yrði að breyta stjórnarskránni með lýðræðislegum hætti. Fleiri hafa viðrað samskonar hugmyndir; Jóhanna Sigurðardóttir bar t.d. upp tillögu þess efnis á Alþingi árið 1994. Skemmst er frá því að segja að frumvarp Jóhönnu var ekki útrætt á þingi, en þar gaf að líta kunnugleg stef sem stjórnlagaráð ársins 2011 ákvað að taka til gaumgæfilegrar skoðunar, eins og nánar verður vikið að síðar.^[2] Margt í tillögum Jóhönnu um hvernig staðið skyldi að stjórnlagaþingi rímar við framkvæmdina árið 2010, þegar hún var orðin forsætisráðherra í stjórn Samfylkingar og Vinstri hreyfingarinnar græns framboðs.

Þessar hugmyndir skutu svo upp kollinum eftir efnahagshrunið, m.a. í tengslum við kosningu stjórnlagaþings. Eyjólfur Ármannsson, aðstoðarsaksóknari í efnahagsbrotadeild ríkislögreglustjóra, sem bauð sig fram til stjórnlagaþings árið 2010 sagði sorglega lítið hafa breyst frá tíma Vilmundar og að skoðanir hans um breytingar á stjórnarskránni væru enn í fullu gildi.[3] Meðal þess sem Eyjólfur lagði áherslu á í kosningabaráttu sinni var að valdið kæmi frá þjóðinni sem kjósa skyldi leiðtoga framkvæmdarvaldsins beinni kosningu. Hér var samhljómur með hugmyndafræði Vilmundar og Bandalags jafnaðarmanna. Sá munur var þó á að hann vildi að embætti forsætisráðherra og forseta yrði sameinað. Hann taldi lýðræðislegra ef fólk vissi að kosningum loknum hvers konar ríkisstjórn tæki við völdum. Sömuleiðis lagði Eyjólfur ríka áherslu á þrískiptingu ríkisvaldsins og mikilvægi sanngjarnrar kjördæmaskipanar.[4]

Annar frambjóðandi til stjórnlagaþings, Eiríkur Bergmann Einarsson rakti hvernig hugmyndir Vilmundar hefðu falið í sér alsherjaruppbrot á stjórnmálakerfinu og hvernig þær hefðu strandað á samtryggingarkerfi stjórnmálaflokkanna. Hann ræddi um laskað stjórnkerfi og gerði sér vonir um að fulltrúar á stjórnlagaþingi „dustuðu rykið“ af hugmyndum Vilmundar og öðrum umbótahugmyndum til aukinnar lýðræðisáttar.[5] Baldvin Jónsson, þingmaður Hreyfingarinnar, beitti orðfæri Vilmundar í jómfrúrræðu sinni á Alþingi í októberbyrjun 2010, kallaði eftir lýðræðisumbótum og krafðist nýrrar stjórnarskrár, með framtíðarhagsmuni almennings í huga.[6]

Ákveðið var á Alþingi að boða til ráðgefandi stjórnlagaþings sem koma skyldi saman snemma árs 2011, skipað minnst 25 fulltrúum og mest 31, kosnum persónukosningu.^[7] Það þótti djarfleg ákvörðun í ljósi þess að persónukjöri hafði ekki verið beitt á Íslandi um áratuga skeið. Í athugasemdum með frumvarpi að lögum um stjórnlagaþing sagði berum orðum hugmyndin að efna til þingsins hafi kviknað vegna víðtækrar þjóðfélagsumræðu eftir hrunið um nauðsyn endurskoðunar íslensks stjórnkerfis. Til að svo mætti verða yrði að breyta stjórnarskrá. Sjónum var einkum beint að aðskilnaði löggjafarvalds og framkvæmdarvalds, reglum um ábyrgð handhafa framkvæmdarvaldsins, eflingu eftirlits með starfsháttum stjórnvalda og nokkurs konar beinu lýðræði með þátttöku almennings í ákvarðanatökum með þjóðaratkvæðagreiðslum.^[8] Ríkisstjórn og Alþingi tóku þarna undir hugmyndir almennings um að lýðveldisstjórnarskráin væri komin að fótum fram og væri jafnvel einn orsakavalda hrunsins. Sigurður Líndal prófessor emeritus í lögfræði var hins vegar efins um hugmyndina um stjórnlagaþing; hann taldi að skilgreina þyrfti hvað væri að gildandi stjórnarskrá áður en hafist yrði handa við smíði nýrrar og óttaðist að til stjórnlagaþings veldist fólk sem hefði ekki vit á gerð stjórnarskrár. Mat hans var að gildandi stjórnarskrá væri ágæt þó að endurskoða mætti einhverja þætti hennar, t.d. um þrískiptingu ríkisvaldsins.^[9] Þetta viðhorf endurspeglaði þá hugmynd að almenningi væri ekki treystandi til að kjósa fulltrúa til setu á Alþingi og enn síður að gefa kost á sér sjálfur enda kallar lagasetning í eðli sínu á sérhæfða þekkingu á ýmsum sviðum. Þótt ekki hafi margir tekið undir orð Sigurðar á þessum tíma er ljóst að hann var ekki einn um þessa skoðun. Ýmsir áttu síðar eftir að draga í efa að nauðsynlegt væri að semja nýja stjórnarskrá á þeirri forsendu að aðrir þættir hefðu valdið hruninu, enda kom það hvergi fram í rannsóknarskýrslu Alþingis. Gunnar Helgi Kristinsson stjórnmálafræðingur benti á að meint ójafnvægi milli þings og framkvæmdarvalds væri birtingarmynd þingræðisins, og engin ástæða til að breyta stjórnarskrá þess vegna.[10]  

Nýstárlegri aðferð var beitt við kjör fulltrúa til þingsins í nóvember 2010 þar sem hver kjósandi valdi 25 fulltrúa persónukosningu óháð listum og kjördæmum. Kjörsókn var fremur dræm á íslenskan mælikvarða eða tæp 37%. Atkvæði voru talin með svokallaðri „forgangsröðunaraðferð“ (e. Single Transferable Vote) sem hefur verið notuð með góðum árangri í kosningum á Írlandi um árabil.^[11] Að kosningum loknum var framkvæmdin gagnrýnd nokkuð og meint vandkvæði henni fylgjandi notuð sem rök gegn persónukjöri í almennum kosningum. Þorkell Helgason stærðfræðingur, sem náði kjöri til stjórnlagaþings, taldi þær efasemdir fyrst og fremst byggjast á óvana og ónógri kynningu.[12] Frambjóðendur voru fjölmargir og því var óttast að athygli kjósenda beindist að þjóðþekktum eða fjársterkum einstaklingum.[13] Það var líklega ekki að ósekju enda voru niðurstöður kosninganna á þann veg að meirihluti kjörinna stjórnlagaþingsfulltrúa hafði verið áberandi á ýmsum sviðum þjóðlífsins, mis mikið þó.^[14] Fleira þótti gallað við kosningarnar, framkvæmd þeirra var kærð og komst Hæstiréttur Íslands að þeirri niðurstöðu að ómerkja bæri þær á grundvelli þeirra annmarka sem kærendur töldu á þeim. Fyrrverandi formaður landskjörstjórnar, Ástráður Haraldsson, var einn þeirra sem mótmælti þeim úrskurði Hæstaréttar og fullyrti að þeir ágallar sem rétturinn taldi á kosningunum hefðu ekki haft áhrif á niðurstöðuna.[15] En niðurstaðan var skýr: Af stjórnlagaþingi yrði ekki að óbreyttu.

Sjálfstæðismenn, sem alltaf virtust andvígir því að kjósa til stjórnlagaþings, virtust fagna niðurstöðunni og hvöttu Alþingi að taka stjórnarskrármálið að nýju á forræði sitt, enda væri það í eðli sínu stjórnlagaþing.[16] Ekki var vilji fyrir því og til að bregðast við þeirri stöðu sem upp kom samþykkti meirihluti þingsins ályktun 24. mars 2011 um að skipa skyldi 25 manna ráðgefandi stjórnlagaráð. Það skyldi taka við og fjalla um skýrslu stjórnlaganefndar og gera tillögur um breytingar á stjórnarskrá lýðveldisins. Allir nema einn þeirra sem kjörnir höfðu verið til stjórnlagaþings þáðu skipunina.^[17] Þetta var vitaskuld umdeild ákvörðun, enda má segja að hún hafi grafið undan lögmæti stjórnarskrármálsins. En augljóst var að stjórnvöld vildu ekki að hugmyndir um umbætur á stjórnarskránna sigldu í strand vegna úrskurðar Hæstaréttar.

---

[1] Ragnheiður Kristjánsdóttir: „Efasemdir um þingræði“, bls. 143.

[2] Vef. Jóhanna Sigurðardóttir: „Breytt kjördæmaskipan – forsenda framfara“, Jóhanna Sigurðardóttir, 13. september 1996, http://www.althingi.is/johanna/greinar/safn/000010.shtml, skoðað 30. ágúst 2013.

[3] Vef. Eyjólfur Ármannsson: „Flokksræðið gegn fólkinu – Ræða Vilmundar Gylfasonar 23. nóvember 1982“, eyjolfurarmannsson.com, 8.nóvember 2010, http://eyjolfurarmannsson.com/2010/11/08/flokksr%C3%A6%C3%B0i%C3%B0-gegn-folkinu-r%C3%A6%C3%B0a-vilmundar-gylfasonar-23-november-1982/, skoðað 30. ágúst 2013.

[4] Vef. Eyjólfur Ármannsson: „Verkefni stjórnlagaþings“, Eyjólfur Ármannsson blogg, 25. nóvember 2010, http://eyjolfurarmannsson.blog.is/blog/eyjolfurarmannsson/, skoðað 22. febrúar 2014.

[5] Vef. Eiríkur Bergmann: „Lýðræðishugmyndir Vilmundar“, Eiríkur Bergmann, 18. október 2010, http://www.dv.is/blogg/eirikur-bergmann/2010/10/18/lydraedishugmyndirvilmundar/, skoðað 30. ágúst 2013.

[6] Vef. Baldvin Jónsson: Ræða á 139. Löggjafarþingi, 3. fundi, 4. okt. 2010.

„Stefnuræða forsætisráðherra og umræða um hana“ á vef Alþingis, http://www.althingi.is/altext/raeda/139/rad20101004T213121.html, skoðað 30. ágúst 2013.

[7] Vef. Lög um stjórnlagaþing, nr. 90, 25. júní 2010, 2.gr., á vef Alþingis, http://www.althingi.is/altext/stjt/2010.090.html, skoðað 30. ágúst 2013.

[8] Vef. Sjá 6. lið athugasemda með frumvarpi til laga um stjórnlagaþing, þskj. 168, 152. mál., á vef Alþingis, http://www.althingi.is/altext/138/s/0168.html, skoðað 30. ágúst 2013.

[9] Vef. „Sigurði Líndal líst ekki á stjórnlagaþing - Fulltrúar pólitískir og kunna ekki lögfræði“, á vefsíðunni Pressan, http://www.pressan.is/m/Article.aspx?catID=6&ArtId=23074, skoðað 30. ágúst 2013.

[10] Vef. Gunnar Helgi Kristinsson: „Ráðskast með stjórnarskrá“, Stjórnmál & stjórnsýsla, 2. tbl., 8. árg. 2012, bls. 565, http://skemman.is/stream/get/1946/15936/37977/1/b.2012.8.2.1.pdf, skoðað 7. maí 2014.

[11] Vef. „Aðferðafræði við kosningu til stjórnlagaþings. Hvernig er kosið til stjórnlagaþings?“ á vef Landskjörstjórnar, http://www.landskjor.is/stjornlagathing/adferdafraedi-vid-kosningu-til-stjornlagathings/, skoðað 30. ágúst 2013.

[12] Sjá: Vef. Þorkell Helgason: „Greining á úrslitum kosningar til stjórnlagaþings 27. nóvember 2010“, Stjórnmál & stjórnsýsla, 1. tbl., 7. árg. 2011. http://skemman.is/stream/get/1946/9664/24605/3/b.2011.7.1.2.pdf, skoðað 2. maí 2014.

[13] Sjá t.d.: Sverrir Jakobsson: „Persónukjör að fornu og nýju“, Fréttablaðið, 19. október 2010, bls. 13; Vef. „Gagnrýnir „óvissuferð“ stjórnlagaráðs“, á vefsíðunni mbl.is, http://www.mbl.is/frettir/innlent/2012/12/13/gagnrynir_ovissuferd_stjornlagarads/, skoðað 10. apríl 2014. og Vef. Friðrik Friðriksson: „Framboð til stjórnlagaþings nr. 5779“, Friðrik Friðriksson, 17. nóvember 2001, http://blog.pressan.is/fridrikf/2010/11/17/frambod-til-stjornlagathings-nr-5779/, skoðað 2. maí 2014.

[14] Eftirtaldir voru kjörnir til setu á stjórnlagaþingi: Andrés Magnússon, læknir, Ari Teitsson, bóndi, Arnfríður Guðmundsdóttir, prófessor, Ástrós Gunnlaugsdóttir, nemi og stjórnmálafræðingur, Dögg Harðardóttir, deildarstjóri, Eiríkur Bergmann Einarsson, dósent, Erlingur Sigurðarson, fyrrverandi forstöðumaður og kennari, Freyja Haraldsdóttir, framkvæmdastjóri, Gísli Tryggvason, umboðsmaður neytenda, Guðmundur Gunnarsson, formaður Rafiðnaðarsambands Íslands, Illugi Jökulsson, blaðamaður, Inga Lind Karlsdóttir, fjölmiðlamaður, Katrín Fjeldsted, læknir, Katrín Oddsdóttir, lögfræðingur, Lýður Árnason, læknir, Ómar Ragnarsson, fjölmiðlamaður, Pawel Bartoszek, stærðfræðingur, Pétur Gunnlaugsson, lögmaður, Salvör Nordal, forstöðumaður Siðfræðistofnunar, Silja Bára Ómarsdóttir, alþjóðastjórnmálafræðingur, Vilhjálmur Þorsteinsson, stjórnarformaður CCP, Þorkell Helgason, stærðfræðingur, Þorvaldur Gylfason, prófessor, Þórhildur Þorleifsdóttir leikstjóri og Örn Bárður Jónsson, sóknarprestur. Allir þessir einstaklingar nema Inga Lind Karlsdóttir, þáðu skipan í stjórnlagaráð þegar til þess var stofnað. Hennar sæti tók Íris Lind Sæmundsdóttir sem hafði við úthlutun landskjörstjórnar raðast í 26. sæti.

[15] „Fyrrverandi formaður landskjörstjórnar gagnrýnir úrskurð Hæstaréttar: Ekki átti að ógilda kosningar“, Fréttablaðið, 1. febrúar 2011, bls. 2.

[16] Vef. Bókun fulltrúa Sjálfstæðisflokksins í samráðsnefnd um viðbrögð við ákvörðun Hæstaréttar um ógildingu kosninga til stjórnlagaþings, á vef Forsætisráðuneytisins, http://www.forsaetisraduneyti.is/media/frettir1/Birgir-alit-24-2.pdf, skoðað 7. maí 2014.

[17] Verkefni stjórnlagaráðs: Stjórnlagaráð taki sérstaklega til umfjöllunar eftirfarandi þætti:

1. Undirstöður íslenskrar stjórnskipunar og helstu grunnhugtök hennar.
2. Skipan löggjafarvalds og framkvæmdarvalds og valdmörk þeirra.
3. Hlutverk og stöðu forseta lýðveldisins.
4. Sjálfstæði dómstóla og eftirlit þeirra með öðrum handhöfum ríkisvalds.
5. Ákvæði um kosningar og kjördæmaskipan.
6. Lýðræðislega þátttöku almennings, m.a. um tímasetningu og fyrirkomulag þjóðaratkvæðagreiðslu, þar á meðal um frumvarp til stjórnarskipunarlaga.
7. Framsal ríkisvalds til alþjóðastofnana og meðferð utanríkismála.
8. Umhverfismál, þar á meðal um eignarhald og nýtingu náttúruauðlinda.

Athugasemdir

[Ómar Ragnarsson, 4.2.2015 kl. 07:24]

Ógilding Hæstaréttar á kosningunni til stjórnlagaþings á eftir að stiga í augun hjá rannsakendum framtíðarinnar á þessu máli. Þegar úrskurðurinn lá fyrir hrópuðu andstæðingar stjórnlagaþings hátt um það að slík ógilding væri einsdæmi. 

Það var út af fyrir sig rétt, en þeir töldu þetta einsdæmi sýna hve höllum fæti hugmyndin stæði. 

Hið rétta er að "misfellurnar" sem Hæstiréttur bar fyrir sig, voru svo lítilvægar að ef sami mælikvarði væri notaður víða erlendis, svo sem í Sviss, yrðu allar kosningar ógildar. 

Stjórnlagadómstóll Þýskalands fann mun stærri misfellur þar í landi og ógilti engar kosningar, heldur gaf tveggja ára frest til lægfæringa, enda hefðu misfellurnar ekki breytt kosningaúrslitum í grundvallaratriðum. 

Íslenski hæstirétturinn bar engar brigður á úrslit kosninganna og að þessu leyti er þessi úrskurður einsdæmi að endemum. 

Enda fólust tvær "alvarlegar" misfellur annars vegar í því að tæknilega væri hægt að læðast aftan að kjósenda og sjá yfir öxl honum talnarununa, sem hann kysi, en hins vegar í því að frambjóðendur hefðu ekki fengið tækifæri til þess að hafa fulltrúa sinn á talningarstað. 

En þessar tvær meintu misfellur vega augljóslega hvor aðra upp svo að útkoman er núll! 

[Markús frá Djúpalæk, 5.2.2015 kl. 13:06]

Hárrétt!