Lýðræðið eitt - 3. hluti

Pólitískar Tilraunir um stjórnarskrána

Á lýðveldistímanum hafa verið gerðar nokkrar breytingar á stjórnarskránni. Flestar miðuðu að breytingum á kjördæmaskipan, en þó var veigamiklum mannréttindaköflum bætt inn í hana um miðjan tíunda áratug 20. aldar. Breytingatillögur við stjórnarskrána hafa verið mun fleiri. Fljótlega eftir lýðveldisstofnun var sett saman stjórnarskrárnefnd á vegum Alþingis sem átti að hafa það hlutverk að endurskoða stjórnarskrána. Skemmst er frá að segja að hún skilaði litlu sem engu. Hlutverk og tilgangur nefndarinnar virðist hafa verið óskýr og óljóst hvaða kröfur stjórnmálaflokkarnir gerðu til hennar.^[1] Þær stjórnarskrárnefndir sem sigldu í kjölfarið náðu heldur ekki ætlunarverki sínu.

Gunnar Thoroddsen forsætisráðherra lagði fram stjórnarskrárfrumvarp í eigin nafni árið 1983, sem byggði á störfum stjórnarskrárnefndar sem hafði starfað frá árinu 1972. Vilmundur Gylfason taldi allt of mikla leynd hafa hvílt yfir störfum þeirrar nefndar og fullyrti að þröngva hefði átt kjördæmamálinu gegnum þingið framhjá öðrum málum. Forsætisráðherra svaraði að allsherjarsamkomulag þyrfti ekki að vera um það mál frekar en önnur þegar frumvarpið væri lagt fram.^[2] Svo fór að frumvarp Gunnars var ekki afgreitt í heild, en samþykktar voru tillögur um breytingar á kosningakerfi, fjölgun þingsæta og lækkun kosningaaldurs. Þingsályktunartillaga Vilmundar var viðkvæði við frumvarpi Gunnars og varð ekki útrædd í þinginu. Í frumvarpi forsætisráðherrans gaf að líta allmargar hugmyndir sem síðar voru teknar upp til frekari umræðu eins og breytingar á ákvæðum um skipun og setningu ríkisstarfsmanna. Í frumvarpinu voru sömuleiðis boðaðar breytingar á kosningafyrirkomulagi auk ákvæða um náttúruvernd og auðlindir Íslands.^[3] Athyglivert er að í niðurstöðum viðamikillar könnunar Samtaka um jafnan kosningarétt í Reykjavík og á Reykjanesi sem birtar voru í marsbyrjun 1983 kom fram að meirihluti vildi fulla jöfnun atkvæðisréttar, fækkun þingmanna og að landið yrði gert að einu kjördæmi. Stjórnmálamenn hunsuðu áskorun samtakanna að taka tillit til þess áður en kosningalögum yrði breytt.[4]

Vilmundur Gylfason var sannfærður um að stjórnarskrármálið yrði eitt helsta átakamál kosninganna árið 1983 og kosningabarátta Bandalags jafnaðarmanna snerist mjög um það.[5] Jón Ormur Halldórsson heldur því fram í ævisögu Vilmundar að stjórnmálaflokkarnir hefðu vísvitandi fjarlægt þau úr þjóðfélagsumræðunni til að tryggja hagsmuni flokkanna.[6] Hvort sem sú tilgáta var rétt eða ekki varð stjórnarskrármálið ekki að kosningamáli.  

Að Vilmundi gengnum lágu umræður um grundvallarþætti samfélagsins nokkuð í láginni, með nokkrum undantekningum þó. Eins og áður sagði hafa verið gerðar allnokkrar breytingar á stjórnarskránni síðan árið 1983. Tillögur Vilmundar hlutu ekki hljómgrunn þá frekar en hin nýja stjórnarskrá Gunnars Thoroddsen. Deildaskipting Alþingis var afnumin með stjórnarskrárbreytingu árið 1991 og nýr mannréttindakafli var samþykktur 1995. Árið 1999 var kjördæmaskipan breytt að nýju. Auk þessa komu fram nokkrar tillögur aðrar um stjórnarskrárbreytingar, sem ekki fengu hljómgrunn.

Djúpstæðar breytingar hafa vitaskuld orðið á íslensku samfélagi frá þessum tíma; rekstur ljósvakamiðla var gefinn frjáls, enda hafði einkaréttur ríkisins á slíkri miðlun þótt brjóta í bága við prentfrelsisákvæði stjórnarskrár. Dagblaðaútgáfa færðist að mestu úr höndum stjórnmálaflokka til einkaaðila og ríkisfyrirtæki á „samkeppnismarkaði“ voru seld. Veigamiklar breytingar voru gerðar á dómskerfi landsins í upphafi tíunda áratugarins þegar skilið var á milli stjórnsýslu og dómsvalds með stórvægilegum lagabreytingum. Enn fremur má nefna virkjun málkotsákvæðis stjórnarskrárinnar árið 2004, þegar Ólafur Ragnar Grímsson, forseti, kvaðst ætla að vísa umdeildum fjölmiðlalögum til þjóðaratkæðagreiðslu.

Áhrif efnahagshrunsins: Hugmyndir Vilmundar og tilurð stjórnlagaráðs

Þegar fjármálakerfi Íslands hrundi haustið 2008 varð mikil hugarfarsbreyting og kröfur kviknuðu um upprætingu spillingar, um endurskipulagningu grunnstoða samfélagsins. Ekki síst varð ákallið hávært um nýja stjórnarskrá. Auðvitað hafði ekki ríkt alger þögn í 25 ár um það sem aðfinnsluvert þótti í íslenskri stjórnsýslu, stjórnmálum, ríkisstjórn og hvað snerti ráðningar embættismanna. Oft var hart deilt á skipun stjórnmálamanna í stöður sendiherra, bankastjóra og önnur mikilvæg embætti þar sem í raun hefði þurft að horfa til sérmenntunar og mikillar reynslu. Sömuleiðis var iðulega fundið að einkavæðingunni sem hófst í forsætisráðherratíð Davíðs Oddssonar og viðkvæðið var að þar væru stjórnmálaflokkarnir enn að hygla vildarvinum sínum. Þótt Ísland teldist lítt spillt í alþjóðlegum könnunum fór ekki milli mála að stjórnmálamenn véluðu um helstu þætti samfélagsins og gerðu harla fátt til að sporna við ofþenslu bankakerfisins sem leiddi til hrunsins. Einn meginvandi Íslands virtist líkt og Vilmundur Gylfason hafði bent á aldarfjórðungi fyrr vera ónóg valddreifing og skortur á aðhaldi valdþátta hvers með öðrum.[7]

Ýmis grundvallaratriði komu til umræðu eftir efnahagshrunið þegar auðsætt þótti að hvorki stjórnmálin eins og þau voru rekin né markaðsöflin leystu allan vanda. Orðræðan tók að snúast um uppgjör við fortíðina og jafnframt var kallað eftir umbótum á ýmsum sviðum samfélagsins. Menn spurðu sig hvort lýðræði ætti ekki að vera virkt milli kosninga, þ.e. beint lýðræði, hvort ekki kvæði of rammt að tangarhaldi framkvæmdarvalds og þings á flestum þáttum samfélagsins og um gallað flokkakerfi sem hefði alltof mikil samfélagsítök. Vitaskuld voru bankamenn og útrásarvíkingar harðlega gagnrýndir vegna þáttar þeirra í hruninu. Fjölmiðlum var sömuleiðis sagt til syndanna á þeim forsendum að þeir hefðu brugðist skyldum sínum með því að hafa af auðtrú og andvaraleysi mært íslenska „efnahagsundrið“.

Kallað var eftir ábyrgð, uppstokkun og kerfisbreytingum. Almenningur þusti út á stræti og torg til að mótmæla ástandinu. Fólk sem hafði lítil eða engin afskipti haft af þjóðmálum jafnt og vanir þjóðfélagsrýnar töldu brýnt að færa í orð hvernig komið væri, hvað hefði farið úrskeiðis og hvernig hægt væri að bæta úr stöðunni. Margt þess sem sagt var einkenndist af reiði og örvæntingu, en annað virtist skrifað eftir yfirlegu og ígrundun. Njörður P. Njarðvík, rithöfundur og prófessor emeritus, fullyrti t.d. í áhrifamikilli blaðagrein að efnahagshrunið hefði leitt í ljós rótgróinn galla íslensks stjórnkerfis þar sem þrískipting valdsins væri hunsuð af spilltum og hrokafullum stjórnmálamönnum flokksveldisins sem hefðu óspart hvatt fjárglæframenn til dáða. Því væri ekki annað til ráða en fara að dæmi Frakka og stofna nýtt lýðveldi á grundvelli nýrrar stjórnarskrár sem samin væri af neyðarstjórn valinkunnra einstaklinga.[8] Sennilega hefði hugnast Vilmundi Gylfasyni betur að stofna stjórnlagaþing til þess, en önnur ámæli Njarðar voru af svipuðum toga og hann hafði fyrrum látið falla.

Þessi orð Njarðar og ærin umræða önnur í samfélaginu um pólitískt vald, peningaöfl og spillingu urðu tilefni þess að fjallað var um þingræðu Vilmundar frá 23. nóvember 1982 í þættinum Krossgötum á Rás1 í janúar 2009. Henni var eftir það deilt víða um veraldarvefinn og margvíslega um hana fjallað á annan hátt.[9] Í kjölfarið bar nafn Vilmundar víða á góma í vangaveltum um leiðir til umbóta. Atorkusamur bloggari, Lára Hanna Einarsdóttir, taldi afar mikilvægt að rifja upp ræður Vilmundar og birti þrjár þeirra á ritvelli sínum. Hún staðhæfði að ræðan sem heyrðist í útvarpsþættinum væri sennilega sú frægasta sem flutt hefði verið á Alþingi.[10] Ræðan og bollaleggingar um inntak hennar og boðskap fóru víða og var getið í blaðagreinum, rædd á kaffistofum og í heitum pottum sundlauganna; hugmyndir Vilmundar bættust í vopnabúr þeirra sem kröfðust breytinga. Jón Baldvin Hannibalsson, sem í formannstíð sinni hafði boðað nútímalega jafnaðarstefnu í Alþýðuflokknum, tók nú undir sjónarmið Vilmundar m.a. um að kjósa þyrfti forsætisráðherra beinni kosningu og veita honum sjálfstætt umboð til stjórnarmyndunar.[11] Vilhjálmur Þorsteinsson, síðar stjórnlagaráðsliði, sem hafði ungur gengið til liðs við Bandalag jafnaðarmanna hafði mikinn áhuga á endurbótum á stjórnarskránni og stjórnkerfi Íslands og þakkaði það Vilmundi. Vilhjálmur talaði á opnum borgarafundi rúmri viku eftir að Geir H. Haarde bað Guð að blessa Ísland haustið 2008. Þar sagði hann þá áskorun sem stjórnmálin í landinu stæðu frammi fyrir um uppstokkun og opnun með þátttöku almennings hefðu líkast til fallið Vilmundi vel í geð. Augljóst er að um margt var hann sammála Vilmundi, t.d. um ofurvald stjórnmálaflokkanna og taldi hugmyndir hans myndu þýða gjörbreytingu á stjórnkerfi landsins.[12]

Gísli Tryggvason, lögfræðingur og síðar stjórnlagaráðsliði vann að því innan Framsóknarflokksins að boða til stjórnlagaþings og setti flokkurinn það sem skilyrði fyrir stuðningi við minnihlutastjórn Samfylkingar og VG.[13] Með þingsályktun um viðbrögð við rannsóknarskýrslu Alþingis í september 2010 var m.a. samþykkt að endurskoða þyrfti stjórnarskrána en um sumarið höfðu verið samþykkt lög um að efna til stjórnlagaþings.[14] Draumur Vilmundar Gylfasonar, Jóhönnu Sigurðardóttur og fleiri jafnaðarmanna virtist ætla að rætast á miklum umbrotatímum í sögu Íslands. Útlit var fyrir að möguleiki yrði á endurnýjun stjórnarskrárinnar grundvölluð á hugmyndum fólksins í landinu án beinna afskipta alþingismanna og framkvæmdarvalds. Alþingi varð engu að síður að ákveða hvernig farið yrði að því.

---

[1] Sjá: Alþingistíðindi D 1951, d. 358.

[2] „Stjórnarskrá í janúar“, Þjóðviljinn, 17. desember 1982, bls. 1.

[3] Alþingistíðindi A 1982-3, bls. 2731-2.

[4] „Niðurstöður skoðanakönnunar um jafnan kosningarétt“, Morgunblaðið, 1. mars 1983, bls. 30-31.

[5] Jón Ormur Halldórsson: Löglegt en siðlaust, bls. 386.

[6] Ragnheiður Kristjánsdóttir: „Efasemdir um þingræði“, bls. 143.

[7] Sjá t.d. viðtal höfundar við Gísla Tryggvason 28. apríl 2014.

[8] Njörður P. Njarðvík: „Nýtt lýðveldi“, Fréttablaðið,14. janúar 2009, bls. 10.

[9] Svar við ástæðum þess að ræðan var spiluð í útvarpi. Tölvupóstur frá Hjálmari Sveinssyni til höfundar 23. apríl 2014.

[10] Vef. Lára Hanna Einarsdóttir: „Þrjár ræður Vilmundar“, Lára Hanna, 25. nóvember 2008, http://blog.pressan.is/larahanna/2008/11/25/thrjar-thingraedur-vilmundar-gylfasonar/, skoðað 1. apríl 2014.

[11] Jón Baldvin Hannibalsson: „Afhjúpunin“, Morgunblaðið, 25. nóvember 2008, bls. 21.

[12] Vef. Vilhjálmur Þorsteinsson: „Eiga hugmyndir Vilmundar Gylfasonar erindi í umræðuna?“ Erindi á opnum borgarafundi á vegum framtíðarhóps Samfylkingarinnar, Vilhjálmur Þorsteinsson, 15. nóvember 2008. http://vthorsteinsson.blog.is/users/56/vthorsteinsson/files/fundur_framti_arhops_s_um_vilmund_ofl.pdf, skoðað 2. nóvember 2010.

[13] Viðtal höfundar við Gísla Tryggvason 28. apríl 2014 og „Stjórnlagaþing gæti tekið til starfa í haust. Breytt stjórnarskrá er skilyrði Framsóknar fyrir stuðningi við minnihlutastjórn“, Morgunblaðið 30. janúar 2009, bls. 10.

[14] Sjá: Lög um stjórnlagaþing, nr. 90, 25. júní 2010 og Þingsályktun um viðbrögð Alþingis við skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis 2010, 28. september 2010.

Athugasemdir

[Ómar Ragnarsson, 2.2.2015 kl. 21:34]

Ég hygg að ofmælt sé að ekki hafi legið skýr vilji að starfi fyrstu stjórnarskrárnefndarinnar. Allir telsmenn stjórnmálaflokkanna höfðu sagt fyrir Lýðveldisstofnun að stjónarskráin, sem þá var lögð fram, væri bráðabirgðastjórnarskrá með lágmarksbreytingjum og þeir lofuðu því að ný stjórnarskrá yrði gert eftir lýðveldisstofnunina. 

Í ræðu árið 1949 brýndi Sveinn Björnsson forseti þingið til að efna loforðið um nýja stjórnarskrá í stað bráðabirgðastjórnarskrár sem væri í meginatriðum sú sama og stjórnarskrá Dana 1849. 

Í ræðu á Varðarfundi 1953 reifaði Bjarni Benediktsson nokkur atriði, sem verið væri að fjalla um í þáverandi stjórnarskrárnefnd. Sú nefnd dó drottni sínum en sum atriðin, sem Bjarni nefndi, komu aftur upp á yfirborðið í starfi stjórnlagaráðs 58 árum seinna. 

[Markús frá Djúpalæk, 3.2.2015 kl. 10:26]

Þakka þér kærlega fyrir þetta innlegg, Ómar. Þarna koma fram mikilvægir þættir um hugarfarið til stjórnarskrárinnar í kjölfar lýðveldisstofnunar.