Vopnaskak eða viðskipti? Ástæður stefnubreytingar vinstri stjórnarinnar 1956-1958 í varnarmálum

Það geisaði stríð, kalt stríð, en samt var varla hægt að kalla þetta stríð. Íslensk stjórnvöld höfðu talið skynsamlegt vegna stöðu heimsmála að taka þátt í varnarbandalagi vestrænna þjóða, Nató, frá stofnun þess árið 1949 og höfðu gert varnarsamning við Bandaríkin árið 1951. Fram eftir sjötta áratugnum var þó talið að friðvænlegar horfði í veröldinni.  Það varð til þess að Framsóknarmenn, sem höfðu setið í ríkisstjórn frá 1953, stóðu að þingsályktunartillögu ásamt stjórnarandstöðunni í mars 1956, um brottför varnarliðsins. Tillagan var m.a. byggð á 7. grein varnarsamningsins frá1951. Bandaríkjastjórn var síður en svo ánægð með þá atburðarás enda taldi hún hernaðarmikilvægi Íslands mikið.  Boðað var til kosninga í júní 1956.

Eftir kosningar í júní 1956 mynduðu framsóknarmenn ríkisstjórn ásamt Alþýðuflokki og Alþýðubandalagi. Stjórnin ákvað að standa við þingsályktunartillöguna um brottför hersins. Þó fór hann hvergi og hafa ýmsar skoðanir  verið uppi um ástæður stefnubreytingar stjórnarinnar.  Voru það váleg tíðindi úr veröldinni eða skortur á skotsilfri sem ollu stefnubreytingu ríkisstjórnarinnar? Var þingsályktunartillagan hugsanlega aðeins kosningabrella af hálfu Framsóknar- og Alþýðuflokks eða beittu bandarísk yfirvöld þau íslensku ef til vill einhvers konar þvingunum til að ná sínu fram?

Hvað segja stjórnmálamennirnir?

Það er talið hafa verið grundvöllur þingsályktunartillögunnar sem samþykkt var á Alþingi 28. mars 1956 að friðvænlegt væri um að litast í heiminum. Vera hers í landinu væri því óþörf enda héldu  ráðamenn því að þjóðinni að uppsagnarferlið samkvæmt 7. grein varnarsamningsins hæfist þegar staðan væri þannig.

Alþýðuflokksmaðurinn Stefán Jóhann Stefánsson hélt því fram að „hræðslubandalagið" hafi ætlað að freista þess að ná í atkvæði þjóðvarnarmanna  með því að gera kröfu um brottför varnarliðsins. Hann kallaði það ábyrgðarlausan og hættulegan sjónhverfingaleik sem honum hugnaðist ekki. Að hans mati var ályktunin frekar til heimabrúks í áróðursskyni heldur en til þess að „umturna utanríkismálastefnu þjóðarinnar". Hann reyndi ekkert að útskýra stefnubreytingu vinstri stjórnarinnar í varnarmálunum en sagði að samningamönnum Íslands hefði tekist „að afstýra vandræðum í þessum efnum ... með ... hæfni og lagni". Einar Olgeirsson var á sama máli og hélt því fram að Alþýðuflokkur og Framsóknarflokkur hefðu ætlað að notfæra sér batnandi ástand í heimsmálunum sér til framdráttar í kosningunum. Ennfremur að sig hafi alltaf grunað að „gripið yrði til einhverra tylliástæðna" til að standa ekki við þingsályktunartillöguna.

Hann taldi hinsvegar að lán Bandaríkjanna stæði „í sambandi við það, hvort vinstri stjórnin situr áfram eða fer frá" en hafi ekki beint verið tengt hermálinu. Emil Jónsson, sem gegndi utanríkisráðherraembætti í vinstri stjórninni um skeið árið 1956, hélt því ítrekað fram að niðurstaða sú að herinn færi hvergi hafi eingöngu orðið „vegna þess að einmitt um þetta leyti eða í byrjun nóvember, hófu Sovétríkin innrás í Ungverjaland". Ólafur Thors, sem var forsætisráðherra frá 1953 þar til vinstri stjórnin tók við í júlí 1956, sagði að „enginn þeirra stjórnmálamanna sem um þetta tímabil fjalla, minnist einu orði á mútufé Bandaríkjastjórnar" sem að mati Ólafs og sjálfstæðismanna annarra „átti ekki síður en uppreisnin í Ungverjalandi þátt í stefnubreytingu (vinstri stjórnarinnar)". 

Það er greinilegt að stjórnmálamenn þess tíma sem hér um ræðir eru ekki á sama máli um hvað olli stefnubreytingu vinstri stjórnarinnar í herstöðvarmálinu árið 1956. Einn talar um áróðursleik „hræðslubandalagsins" meðan annar  heldur því fram að viðsjár í Ungverjalandi hafi verið megin ástæða stefnubreytingarinnar en sá þriðji tekur dýpst í árinni og segir að Bandaríkjastjórn hafi „mútað" ríkisstjórninni til að skipta um skoðun með því að veita henni hátt lán.  Það má hæglega gera því skóna að 1956 hafi farið í gang einhvers konar pólítísk refskák. Taflmennska var stunduð af miklu kappi af stjórnmálamönnum beggja þjóða og reynt að finna leiðir til að sigra andstæðinginn á svarthvítu borði stjórnmálanna.

Fyrir kosningar

Það er ekki síður mikilvægt að velta fyrir sér atburðum fyrir kosningarnar, í kjölfar þingsályktunarinnar, til að átta sig á hvaða stöðu stjórnin sem tók við var í. Hvernig var ástandið á  Íslandi?

Mikilvægi varnarliðsins fyrir atvinnulíf á Íslandi var mikið. Margir veltu fyrir sér hvaða áhrif brotthvarf þess hefði á stóran hóp vinnandi fólks og eins á þá staðreynd að varnarliðið skapaði 18% af gjaldeyristekjum ársins 1955. Sovétmenn áttu einnig mikil viðskipti við Íslendinga sem Bandaríkjamönnum hugnaðist að sönnu illa. Hvaða áhrif hefði brotthvarf varnarliðsins á þau viðskipti, og stöðu Nató landsins Íslands ef það yki enn frekar verslan sína í austurvegi?

Hvað um tímasetningu þingsályktunartillögunnar, var hugmyndin að „stela" hugmyndum Þjóðvarnarflokksins, án þess að hugur fylgdi máli? Það fannst Þjóðvarnarflokknum sjálfum og hélt því óhikað fram að Framsóknar- og Alþýðuflokkur væru að dulbúa sig sem hernámsandstæðinga og vinstrimenn. Flokksmenn töldu greinilega að um að kosningabragð væri að ræða, hið sama gerðu sjálfstæðismenn. Í leiðara Morgunblaðsins 10. maí 1956 segir:

"Samþykkt tillögunar á Alþingi ... um uppsögn varnarsamningsins ... er ekkert annað en kosningabrella. [S]á sem fyrst og fremst ber ábyrgðina á því, að Framsóknarflokkurinn hefur rofið einingu lýðræðisflokkanna um utanríkis- og öryggismálin er Hermann Jónasson. Það er hans verk, að þessi örlagaríku mál hafa nú verið gerð að kosningabitbeini."

Í maí 1956 setti Bandaríkjastjórn aukna pressu á Íslendinga með því að fresta viðræðum um frekari verkatakavinnu vegna óljósra aðstæðna í varnarmálinu. Svo eldfimt var málið að ekkert íslenskt dagblað sagði frá því fyrr en Tíminn tók af skarið 17. maí, fimm dögum eftir að The white falcon, blað varnarliðsins sagði fréttirnar:

"Hermálaráðuneyti Bandaríkjanna hefir ákveðið að fresta um óákveðinn tíma öllum framkvæmdum á Íslandi, sem ekki hafa þegar verið gerðir samningar um. Ýmsir talsmenn Sjálfstæðisflokksins hafa að undanförnu dylgjað um það á fundum og ögrað með því að dregið mundi úr framkvæmdum, jafnvel viðhaldi á flugvellinum innan skamms. Virðast þeir hafa haft góðar heimildir."

Þarna ýjar Tíminn að því að sjálfstæðismenn hafi vitað af áformum Bandaríkjamanna og jafnvel ýtt undir þau. Hermann Jónasson ræðst til atlögu í grein í sama blaði þann 30. maí.

Vitanlega er ekkert við það að athuga, nema síður sé, að Bandaríkjamenn hætti hér framkvæmdum. En þegar tónninn, um leið og það er gert, er sömu tegundar og í áróðri Sjálfstæðisflokksins, þá getur naumast talizt óheiðarlegt að álykta, að hér sé um samvirkar aðgerðir að ræða. Bandaríkjastjórn hefir því beinlínis hagsmuni af því, eins og bandarísk blöð hafa látið í ljós hvað eftir annað, að Sjálfstæðisflokkurinn vinni í þessum kosningum.

Ekkert virðist þó benda til þess að Sjálfstæðisflokkurinn hafi vitað af fyrirætlunum Bandaríkjamanna í þessa veruna. Þessi skoðanaskipti sýna fyrst og fremst hversu erfitt málið var stjórnmálaflokkunum sem háðu harða kosningabaráttu vorið 1956, einkum Framsóknar- og Sjálfstæðisflokki.

„Hræðslubandalagið" náði ekki hreinum meirihluta á þingi í kosningunum 24. júní 1956  en myndaði ríkisstjórn með Alþýðubandalaginu, vinstri stjórn í miðju köldu stríði.

Eftir kosningar

Það varð þegar ljóst að ríkisstjórnin hugðist halda sig við ályktun Alþingis frá 28. mars 1956 um brottför varnarliðsins frá Íslandi og einnig þurfti hún að verða sér út um fé til að fjármagna ýmsar stórframkvæmdir í landbúnaði, sjávarútvegi og iðnaði, að ógleymdum virkjanaframkvæmdum. 

Það varð þó aldrei úr að varnarliðið færi, því fljótlega hófust samningaviðræður milli ríkisstjórna Íslands og Bandaríkjanna, sem lauk með því að samið var um að varnarliðið yrði áfram í landinu.  Þær samningaviðræður fóru að miklu leyti fram fyrir luktum dyrum og í leynum.

Valur Ingimundarson rekur og rökstyður  hugmyndir sínar um ástæðu sinnaskipta vinstri stjórnarinnar. Hann styðst einkum við bandarísk og íslensk skjöl, þar sem fram kemur að það væri skaðlegt fyrir hernaðarlega hagsmuni Bandaríkjanna ef þingsályktuninni um brotthvarf hersins yrði framfylgt. Valur heldur því fram að Bandaríkjamenn hafi verið „staðráðnir í að fá íslenska stjórnmálamenn til að skipta um skoðun".  Einnig rekur hann hvernig stjórnin reyndi að fá lán hjá Vestur-Þjóðverjum og Frökkum án árangurs.

Ríkisstjórnin var í verulegum bobba því hún fékk ekki lán á Vesturlöndum, og varla gat hún leitað til Sovétríkjanna enda gæti það brotið í bága við hernaðarhagsmuni Nato. Það er óhikað hægt að halda því fram að þetta hafi styrkt samningsstöðu Bandaríkjamanna, sem líklega beittu áhrifum sínum gagnvart öðrum bandalagsþjóðum Nató, þannig að þau voru ekki umsvifalaust tilbúin að lána Íslendingum fé. Það fór því svo að í september 1956 var hermálið tekið upp við Bandaríkjastjórn í þeim tilgangi að finna málamiðlun. Allar heimildir benda til að bæði Guðmundur Í. Guðmundsson og Emil Jónsson sem  báðir gegndu stöðu utanríkisráðherra árið 1956 hafi verið andvígir brotthvarfi varnarliðsins en þó viljað framfylgja stefnu ríkisstjórnarinnar. Sú afstaða þeirra kann meðal annars að hafa haft áhrif á það sem síðar gerðist. Það var að minnsta kosti þegar hafist handa við að finna lausn sem gæti hentað báðum þjóðum í málinu. Til eru bandarísk skjöl sem sýna að ráðherrar Framsóknar- og Alþýðuflokks hafi gert sér grein fyrir að ekki væri hægt að aðskilja varnarmálin frá lánsþörf Íslendinga, Bandaríkjamenn gerðu sér það einnig ljóst, því íslenska sendinefndin sagði hreint út að ella yrði ríkisstjórnin að leita á náðir Sovétríkjanna. Eftir allnokkurt þóf gerðist það, þann 25. október 1956 að fulltrúi bandaríkjastjórnar lagði fram minnisblað í fimm liðum sem hófst með þessum orðum:

"Bandarísk stjórnvöld eru reiðubúin að til að aðstoða íslensk stjórnvöld í efnahagsmálum, með því að semja samtímis um lánveitingu að upphæð 3 milljónir dollara og þau mál, sem varða varnarsamninginn."

Ýmis fríðindi og ívilnanir voru einnig nefnd í minnisblaðinu. Þarna er auðsætt að Bandaríkjastjórn hugðist nota lánveitingu sína til að knýja á um að varnarliðið yrði áfram á Íslandi, en þeir íslensku stjórnmálamenn sem fengu þetta minnisblað í hendur munu ekki hafa rætt það opinberlega síðan, svo vitað sé.  Í kjölfar þessa var haldið áfram að ræða málið fram og til baka, í þeim tilgangi að báðir aðilar næðu lausn sem þeir gætu sætt sig við.

Gylfi Þ. Gíslason sem var menntamálaráðherra í vinstri stjórninni benti á að minnisblaðið hafi verið lagt fram daginn eftir að stjórnmálaráð Ungverjalands lýsti yfir rétti ríkisins að ráða sjálft málum sínum. Hann veltir upp þeim möguleika að minnisblaðið hafi hreinlega týnst eða gleymst vegna þess hve mikið gekk á í heimsmálunum, þeim sömu heimsmálum og hann staðhæfir að hafi seinna valdið stefnubreytingu ríkisstjórnarinnar. Valur Ingimundarson svarar Gylfa með þeim rökum að greinilegt hafi verið í öllu samningaferlinu að samningamenn Íslands tengdu saman lán og varnarsamning.

Um miðjan nóvember 1956 hófust viðræður um endurskoðun samningsins. Í lok nóvember komust bandarísk og íslensk stjórnvöld að samkomulagi um að varnarliðið yrði áfram á Íslandi. Bandaríkjamenn fengu sínu framgengt og Íslendingar fengu 4 milljón dollara lán. Þó var ákveðið að skýra ekki frá niðurstöðum samningaviðræðnanna fyrr en um jólaleytið því „það myndi ekki vekja eins mikla athygli og á öðrum árstíma". Lánið var gert opinbert 28. desember.

Niðurstöður

En hvað var það raunverulega sem olli stefnubreytingu ríkisstjórnarinnar? Alþýðuflokksmenn og Framsóknarmenn hafa rökstutt sinnaskipti sín með því að ljóst væri að Ísland þyrfti á hervernd að halda áfram vegna innrásar Sovétmanna í Ungverjaland og vopnaskaks við Súez-skurð þar sem Bretar, Frakkar og Ísraelsmenn beittu vopnavaldi.

Sennilega hafa nokkrar samverkandi ástæður valdið sinnaskiptum ríkisstjórnarinnar;  allmargir framámenn,  jafnvel ráðherrar, Framsóknarflokks og Alþýðuflokks voru æ á því máli að halda skyldi samstarfinu við Bandaríkjamenn áfram.  Því voru þeir hugsanlega aldrei alveg heilir í afstöðu sinni til brotthvarfs varnarliðsins. Þó tel ég að hugdettur um að þingsályktunin væri aðeins kosningabrella hafi verið venjulegt pólítískt moldviðri, ekkert bendir til annars. Ísland var fjárþurfi og það má færa fyrir því rök að snjallir stjórnmálamenn hafi gert sér grein fyrir því að nota mætti hernaðarlegt mikilvægi Íslands til að auðvelda lántöku. Þó virðist það vopn hafa snúist í höndum þeirra því lýsingar af tilraunum Íslendinga til  að fá lánsfé lýsa nánast örvæntingu, enda varð snemma ljóst að Bandaríkjamenn hugðust nýta sér efnahagsmátt sinn og tengja saman varnar- og lánamálin.  Þeir virðast einnig hafa beitt aðrar þjóðir ákveðnum þrýstingi, að lána Íslendingum ekki fé að svo stöddu. Sjálfstæðismenn fullyrtu þó strax að lánveitingin væri meginástæða stefnubreytingarinnar:

Dollararnir, sem Ísland fær eru teknir úr sjóði sem „aðeins má nota til ráðstafana, sem forsetinn telur mikilvægar fyrir öryggi Bandarikjanna". Þetta lán er með öðrum orðum veitt sem borgun til ríkisstjórnar Íslands fyrir að hafa fallist á áframhaldandi dvöl varnarliðsins hér á landi.

Það má þó ekki líta framhjá því að atburðirnir í Ungverjalandi og við Súez-skurð hafa að lokum vakið þá af værum blundi, sem trúðu að smáþjóð eins og Ísland gæti þrifist án afskipta stórveldanna. Sú skýring hefur einnig án efa þótt hljóma best út á við. Það sem vóg að lokum þyngst var lánamálið, hvort sem það var ætlun ríkisstjórnarinnar allt frá upphafi að nota brotthvarf varnarliðsins sem samningsvopn eða ekki.

Einnig vil ég geta þess að Dr. Donald E. Nuechterlein segir í bók sinni að lánveitingin hafi haft áhrif á að áframhaldandi starfsemi Íslendinga í kringum varnarliðið væri tryggð, auk þess sem ríkisstjórnin hélt velli. Hann nefnir einnig að Alþýðubandalagið, sem þó hafði verið haldið utan við samningaviðræðurnar við Bandaríkjamenn, hafi fallist á þessa stefnubreytingu vegna þess að í þeirra huga breyttu nokkrir mánuðir til eða frá í veru varnarliðsins ekki öllu. Dr. Nuechterlein segir að fáir Íslendingar hafi dregið það í efa að náin tengsl væru milli ákvörðunar ríkis-stjórnarinnar að hætta við að senda varnarliðið heim og lántökunnar

Niðurstaðan varð því sú að varnarliðið fór hvergi og samið var um ótiltekna frestun á brottför þess, vegna ástandsins í alþjóðamálum. Hermann Jónasson sagði í umræðum á þingi þegar verið var að gera grein fyrir niðurstöðum viðræðnanna að skoðun sín á málinu hafi ekki breyst heldur ástandið í heiminum. Undir það tóku einnig aðrir þingmenn stjórnarinnar.

Eftir þetta gerði vinstri stjórnin ekkert til að framfylgja ályktun Alþingis frá því í mars 1956 þar til hún lét af völdum 1958. Varnarliðið sat reyndar sem fastast á Íslandi allt til ársins 2006 þrátt fyrir hávær mótmæli oft og tíðum. Þó svo að íslenskar ríkisstjórnir gerðu tilraunir til að láta varnarsamstarfinu lokið fór þó svo að Bandaríkjamenn áttu síðasta orðið.  Þeir réðu því endanlega að nóg væri komið þegar þeir þurftu ekki lengur á Íslandi að halda sem hluta af varnarkeðju sinni.

Athugasemdir:

1. Í 7.grein varnarsamnings Íslands og Bandaríkjanna frá 1951 segir: „Hvor ríkisstjórnin getur, hvenær sem er, að undanfarinni tilkynningu til hinnar ríkisstjórnarinnar, farið þess á leit við ráð Norður-Atlantshafsbandalagsins, að það endurskoði, hvort lengur þurfi á að halda framangreindri aðstöðu, og geri tillögur til beggja ríkisstjórnanna um það, hvort samningur þessi skuli gilda áfram. Ef slík málaleitan um endurskoðun leiðir ekki til þess, að ríkisstjórnirnar verði ásáttar innan sex mánaða, frá því að málaleitunin var borin fram, getur hvor ríkisstjórnin, hvenær sem er eftir það, sagt samningnum upp, og skal hann þá falla úr gildi tólf mánuðum síðar. Hvenær sem atburðir þeir verða, sem 5. og 6. gr. Norður- Atlantshafssamningsins tekur til, skal aðstaða sú, sem veitt er með samningi þessum, látin í té á sama hátt".   Í þingsályktunartillögunni frá 28.mars 1956 sagði að „..eigi skuli vera erlendur her á Íslandi á friðartímum, verði þegar hafin endurskoðun á þeirri skipan ... að Íslendingar annist sjálfir gæzlu og viðhald varnarmannvirkja - þó ekki hernarðarstörf - og að herinn hverfi úr landi." Loks var því bætt við að náist ekki samkomulag um það mun málinu verða fylgt eftir á grundvelli 7.gr varnarsamningsins frá 1951. Stefán Jóhann Stefánsson, Minningar Stefáns Jóhanns Stefánssonar, bls.104.
   
2. Andstæðingar Framsóknarflokks og Alþýðuflokks kölluðu samstarf þeirra fyrir kosningarnr 1956 „Hræðslubandalagið", Sjálfir kölluðu flokkarnir samstarfið umbótabandalagið. Flokkarnir tveir gerðu með sér málefnasamning og fóru í mikla fundaherferð til að kynna samninginn og vinna að framboðum sínum. Í raun var þessu þannig farið að flokkarnir hvöttu fylgismenn sína til að kjósa samstarfsflokkinn þar sem hann var í framboði. Þórarinn Þórarinsson, Sókn og sigrar, bls. 266-267.
3. Fyrir kosningar hafði góðvinur Ólafs, Konrad Adenauer kanslari Vestur-Þýskalands boðið Íslandi hátt lán, sem Ólafur ekki þáði af ótta við að það kæmi Sjálfstæðisflokknum illa í kosningabaráttunni Ísland var fjár  vant og því ekki að undra að Ólafur Thors dragi þessa ályktun af niðurstöðu samningaviðræðnanna við Bandaríkin. Matthías Johannessen, Ólafur Thors ævi og störf  II.
4. Alþýðuflokkur fékk 18,3% atkvæða í kosningunum 1956, Framsóknarflokkur 15,6% og samtals 25 þingmenn. Sjálfstæðisflokkurinn fékk 42,4% og 19 menn kjörna. Alþýðubandalagið hlaut 19,2% atkvæða en aðeins 8 þingmenn. Þjóðvarnarflokkurinn náði ekki manni á þing. Hagskinna, töflur á bls. 878-881
5. Dr. Donald E. Nuechterlein skrifar um Alþýðuflokksmanninn Gylfa Þ. Gíslason að hann hafi verið einn af aðaltillögumönnum þess að farið væri út í kosningabandalag við Framsóknarflokkinn 1956. Gylfi var að sögn dr. Nuechterlein í andstöðu við hin alþjóðlegu sjónarmið í utanríkismálum sem stefna Stefáns Jóhanns Stefánssonar fyrrum forsætisráðherra mótaðist af. Iceland reluctant ally, bls. 17.

Heimildaskrá:

Dagblaðið Tíminn

1956.

Einar Olgeirsson, Ísland í skugga heimsvaldastefnunnar, Jón Guðnason skráði. Reykjavík, 1980.

Emil Jónsson, Á milli Washington og Moskva. Reykjavík, 1973.

Frjáls þjóð

1953, 1956.

Hagskinna. Sögulegar hagtölur um Ísland

Ritstjórar Guðmundur Jónsson og Magnús S. Magnússon. Reykjavík, 1997.

Helgi Skúli Kjartansson, Ísland á 20 öld. Reykjavík, 2002.

Matthías Johannessen, Ólafur Thors ævi og störf  II. Reykjavík, 1981.

Morgunblaðið

1956, 1995.

Nuechterlein, Donald E., Iceland a reluctant ally. Ithaca NY, 1961.

Stefán Jóhann Stefánsson, Minningar Stefáns Jóhanns Stefánssonar, síðara bindi. Reykjavík, 1967.

Valur Ingimundarson, „Vinstri stjórnin og varnarmálin 1956". Saga tímarit Sögufélags 33 (1995), bls. 9-53.

Þórarinn Þórarinsson, Sókn og sigrar, saga Framsóknarflokksins 1937-1956 2. bindi. Reykjavík, 1986.