Lýðræðið eitt - 12. hluti - Niðurstöður

Undanfarinn hálfan mánuð hefur BA ritgerð mín í sagnfræði um samanburð á ýmsum umbótatillögum Vilmundar Gylfasonar og tillögum stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá fyrir Ísland verið birt hér á blogginu. Ég vona að einhverjir hafi haft gagn og gaman af lestrinum. Hér er komið að leiðarlokum hvað ritgerðina snertir, en í niðurstöðukaflanum eru helstu atriði meginmálsins tekin saman og lokaályktun dregin.

"Lýðræðið eitt er vettvangurinn að berjast á" - Niðurstöður

Lýðveldisstjórnarskráin var þegar í upphafi álitin vera til bráðabirgða, en fyrirhuguð heildarendurskoðun hennar hefur ekki enn verið lokið þrátt fyrir störf fjölmargra stjórnarskrárnefnda. Eins og hér hefur verið rakið á sú hugmyndafræði að boða til stjórnlagaþings í þeim tilgangi að endurskoða stjórnarskrána á sér langa forsögu; Vilmundur Gylfason var einn þeirra sem vildu efna til stjórnlagaþings en af því varð ekki. Eftir efnahagshrun voru síðan ýmis skref í átt til breytinga uns stjórnlagaráð tók til við að skapa nýja stjórnarskrá.

Í þessari ritgerð hefur verið leitast við að varpa ljósi á tengsl frumvarps stjórnlagaráðs og umbótatillagna Vilmundar Gylfasonar sem hann setti fram fyrir rúmum þremur áratugum. Hugmyndir um frelsi einstaklinga, beint lýðræði, ákall um valddreifingu og andstaða við mikil völd stjórnmálaflokka voru sem rauður þráður í kenningum Vilmundar. Sömuleiðis varð honum tíðrætt um almannaviljann. Svipað mátti greina í umfjöllun stjórnlagaráðs sem taldi stjórnmálaflokka vera of valdamikla og skortur á skiptingu valds áberandi. Ráðið var þeirrar skoðunar að besta lausnin til að sporna við spillingu og auka valddreifingu væri að auka eftirlit og aðhald valdþáttanna innbyrðis og að stofna til ýmiskonar eftirlitsnefnda. Líklegt má því teljast að Vilmundur hefði lagst gegn slíkum hugmyndum, enda var hann þeirrar skoðunar að valdastofnunum bæri að fækka fremur en fjölga. Traust til stofnana samfélagsins hafði dalað mjög eftir efnahagshrunið og má ætla að stjórnlagaráð hafi viljað finna leiðir til að efla það að nýju.

Ýmsir þeirra sem fengu sæti í ráðinu höfðu vitnað í hugmyndir Vilmundar í aðdraganda kosninganna og nokkrir sögðu í viðtölum við höfund þessarar ritgerðar að sú hugmyndafræði hefði verið þeim ofarlega í huga þegar starf ráðsins hófst. Sá aragrúi lesefnis sem ráðið notfærði sér við vinnu sína hefur án efa orðið til þess að kenningar hans urðu aðeins hluti af því hugmyndasafni sem að lokum varð að frumvarpi stjórnlagaráðs. Sömuleiðis byggði ráðið á vinnu þjóðfundar og stjórnarskrárnefnda þannig að efniviðurinn var mikill. Sumir þeirra þátta sem Vilmundur hafði lagt hvað mesta áherslu á höfðu misst vægi svo löngu eftir að hann lagði fram sínar bollaleggingar.

Horft hefur verið til þingsályktunartillögu Vilmundar sem var viðbót við stjórnarskrárfrumvarp Gunnars Thoroddsen forsætisráðherra. Margir stjórnlagaráðsliðar, líkt og Vilmundur fyrrum, álitu þætti ríkisvaldsins vera fleiri en hina hefðbundnu þrjá, en töldu mikilvægt að þeir yrðu minna háðir hver öðrum og veittu hver öðrum meira aðhald. Vilmundur horfði til þeirra ríkja þar sem forsetaræði ríkir og að hans dómi var það lýðræðinu mikilvægt að forsætisráðherra væri kjörinn beinni kosningu. Það styrkti beint lýðræði í sessi, enda yrði landið eitt kjördæmi við það val auk þess sem sjálfstætt val forsætisráðherra á ráðuneyti sínu gæti ýtt undir frekari aðskilnað framkvæmdar- og löggjafarvalds. Nokkrir fulltrúar í stjórnlagaráði aðhylltust þessa hugmyndafræði í upphafi, en hurfu frá henni einkum til að festa þingræðið frekar í sessi. Ráðinu fannst, líkt og Vilmundi, að skýr mörk þyrftu að vera milli valdþátta ríkisins, að þingræðisreglan væri tryggð, en tók að lokum þá ákvörðun að þingið kysi forsætisráðherra eftir ábendingum þingmanna. Þarna virðist núgildandi aðferð gerð formlegri. Sá einstaklingur, sem stjórnmálaflokkar mæla með við forseta, fær umboð til stjórnarmyndunar, en höfuð framkvæmdarvaldsins öðlast ekki umboð sitt beint frá kjósendum. Mikilvægast væri að forsætisráðherra myndaði ríkisstjórn sem nyti trausts þingsins. Sömuleiðis kom fram sú hugmynd að sameina embætti forsætisráðherra og forseta, en hún hlaut ekki brautargengi. Þó er forseti eftir skilgreiningu stjórnlagaráðs hluti framkvæmdarvalds en ekki löggjafar eins og nú er. Stjórnlagaráði fannst mikilvægt að styrkja löggjafarvaldið, jafnvel á kostnað framkvæmdarvalds. Gert var ráð fyrir í tillögum þess að þingmenn sem yrðu ráðherrar vikju sæti af þingi og varamenn þeirra tækju við, líkt og Vilmundur hafði lagt til með sínum hugmyndum.

Eins og hér hefur komið fram var Vilmundur afar harðorður í gagnrýni sinni á spillt embættismannakerfi sem hann sagði þjóna hagsmunum valdsins, en birtingarmynd þess væru stjórnmálaflokkarnir. Hann var sömuleiðis harðorður um þjónkun og tengsl stjórnmálamanna við fjármálavaldið. Hann lagði ríka áherslu á að stjórnmálamenn hættu afskiptum sínum af embættismannaveitingum. Í fylgiskjali með þingsályktunartillögu Vilmundar hafði Gylfi Þ. Gíslason stungið upp á að forseti skipaði embættismenn beint án afskipta stjórnmálamanna og yfirmenn stofnana bæru sjálfir ábyrgð á ráðningum lægra settra embættismanna, sem líklegt má telja að Vilmundur hafi álitið vandaða aðferð. Leið stjórnlagaráðsins virðist ekki eiga samleið hugarheimi þeirra feðga, en ráðið stóð frammi fyrir sams konar vanda og taldi að skipan embættismanna þyrfti að vera hafin yfir allan vafa. Niðurstaða ráðsins varð sú að sérstök nefnd skyldi annast val á embættismönnum til að koma í veg fyrir að annað en kunnátta og hæfileikar réðu hverja ráðherra og önnur stjórnvöld skipuðu til starfa. Ráðið gerði einnig ráð fyrir stofnun eftirlitsnefnda; aðferð sem enn má fullyrða að hefði vart hugnast Vilmundi, sem vildi fækka stofnunum ríkisins.

Óhætt er að fullyrða að stjórnlagaráð hafi gengið lengra en Vilmundur varðandi þjóðaratkvæðagreiðslur og málskot almennings, en heimildir til slíks eru auknar mjög. Hann hafði áður stungið upp á rýmkun reglna um þjóðaratkvæðagreiðslur og vildi að almenningur kæmi meira að ákvörðunum. Vilmundur hafði lagt til að Alþingi ákvæði hvort atkvæðagreiðslur væru bindandi, en rök má færa fyrir að séu þær það ekki hafi þær svipað gildi og skoðanakannanir. Hann vildi að þjóðkjörinn forsætisráðherrann gæti efnt til atkvæðagreiðslu um nánast hvaða mál sem væri, sem gæti talist einskonar útvíkkun á málskotsrétti 26. gr stjórnarskrárinnar.

Þingrofsréttinn færði ráðið til þingsins sjálfs sennilega til að treysta þingræðið. Vilmundur hafði viljað afnema þingrof með öllu, enda væri það brot á þingræðisreglunni. Sú mikilvæga breyting að nú heldur þingið umboði sínu til kjördags þrátt fyrir þingrof hefur án efa dregið úr vægi þess í hugum stjórnlagaráðsliða.

Stjórnlagaráði þótti lítil ástæða til að hrófla við núverandi reglum um dómsvald enda var gerð mikil lagabreyting í þeim málaflokki á öndverðum tíunda áratug síðustu aldar. Vilmundur hafði verið afar harðorður í garð dómstóla, hafði fullyrt að þeir væru verkfæri valdastofnana og ítrekaði mikilvægi sjálfstæðis hæstaréttardómara. Fyrrnefnd endurskoðun á lagaumhverfi dómstóla hefur líklega dregið mjög úr mörgum þeim ávirðingum sem Vilmundur hafði haft í frammi; tilgangurinn var að draga úr tengslum framkvæmdar- og dómsvalds og tryggja jafnræði fólks fyrir lögum. Tengsl valdþáttanna eru enn fyrir hendi því ráðherra skipar dómara þrátt fyrir að tryggja eigi sjálfstæði dómstóla með lögum og eftirlitsstofnunum. Sömuleiðis hefur dómsvaldið iðulega legið undir ámæli eftir hrun og er því mikilvægt að ný stjórnarskrárnefnd fjalli ítarlega um það í sínu starfi.

Áhugi margra stjórnlagaráðaráðsliða á mannréttindum var auðsær þegar kom að umsköpun þess málaflokks. Hugtakið er víkkað verulega út, enda falla trúmál, verndun náttúru, frelsi fjölmiðla, hlutleysi vísinda- og listamanna og fleira þess háttar undir mannréttindakaflann. Á þeim áratugum sem liðnir eru síðan Vilmundur háði sína baráttu hefur skilgreiningin á hvað teljist til mannréttinda breyst mjög, en niðurstaða stjórnlagaráðs hefur samt verið gagnrýnd nokkuð og þótt ganga lengra en efni standa til, einkum hvað snertir hugsanleg réttindi náttúrunnar sjálfrar. Þau mannréttindi sem Vilmundur barðist fyrir voru klassísk fyrstu kynslóðar mannréttindi sem hann áleit stjórnvöld brjóta margvíslega gagnvart almenningi í þágu valdsins. Hann taldi einnig fjarri lagi að allir væru jafnir fyrir lögunum sem hefðu það hlutverk að verja hagsmuni almennings en ekki fáeinna. Hann var þess fullviss að með því að færa valdið frekar til almennings yrði breyting á. Vitaskuld horfði stjórnlagaráð ekki framhjá þáttum eins og frelsi, jöfnuði og friðhelgi, en virtist leggja aðra áherslu á þá en Vilmundur í málflutningi sínum. Vilmundur áleit afar brýnt að draga úr vægi hagsmunahópa, en stjórnlagaráð komst að þeirri niðurstöðu að eðlilegt væri að hagsmunaðilar kæmu með óbeinum hætti að lagasetningu, enda hefur það verið snar þáttur í undirbúningi lagasmíða á undanförnum áratugum. Með því er þessum hópum þó fært víðtækara vald en almenningi í landinu og beinni aðgangur að löggjafanum, sem var meðal þess sem Vilmundur barðist af hörku gegn. Þótt upptaka kvótakerfis í sjávarútvegi, möguleg olíuvinnsla og gríðarlegur ferðamannastraumur væru harla lítið til umræðu fyrir þrjátíu árum fannst Vilmundi mikilvægt að land væri í þjóðareigu og nýting þess með. Á síðastliðnum árum hefur verið mjög horft til þessa og deilur verið uppi um hvort auðlindir gætu verið í eigu þjóðar. Stjórnlagaráð tók undir þá túlkun og leit svo á að mikilvægt væri að skipa því sess í stjórnarskrá, einkum til að skerpa á eignarhaldi sjávarauðlindarinnar, en aðrar þekktar og óþekktar auðlindir hljóta falla þar undir sömuleiðis.

Bent hefur verið á að kjördæmaskipan á Íslandi uppfylli ekki skilyrði ÖSE um heimil frávik, en viðamikil breyting var gerð á kjördæmaskipan í tillögum stjórnlagaráðs. Þar skutu upp kollinum hugmyndir skyldar Vilmundar um persónukjör með því að hægt yrði að kjósa þingmenn þvert á framboðslista auk þess sem gert er ráð fyrir að vægi atkvæða væri jafnt hvarvetna á landinu. Jöfnun atkvæðavægis hafði verið Vilmundi ofarlega í huga, en að hans mati gætu einmenningskjördæmi skapað af sér réttlátari skiptingu þingsæta. Sú leið hefur ekki verið farin á Íslandi síðan kjördæmaskipan var breytt í lok sjötta áratugarins og varð ekki hluti af tillögum stjórnlagaráðs. Því þótti mikilvægt að þingmannafjöldi hvers framboðs væri í samræmi við atkvæðamagn og að girt yrði fyrir einsleitni og kynjaskipting tryggð, sem má fullyrða að væri í samræmi við jafnaðarhugmyndir Vilmundar.

Fjölmiðlun, eðli hennar og inntak hafa tekið örum breytingum á undanförunum árum. Stjórnlagaráðið færði skipan fjölmiðlunar í mannréttindakafla stjórnarskrárdraga sinna, en fjölmiðlun var að sönnu með allt öðrum hætti en nú en á tíma Vilmundar. Það á við jafnt um form sem efnistök. Ítök stjórnmálaflokka voru gríðarleg þá, en hann vildi auka vægi rannsóknarblaðamennsku. Til þess þurftu fjölmiðlar allir að verða sjálfstæðari, frjálsari, óháðari. Þótt frelsi í fjölmiðlun hafi síðan að nokkru verið tryggt á Íslandi hefur valdið yfir þeim færst úr höndum stjórnmálamanna til fyrirtækjaeigenda, hagsmunahópa og fjármagnseigenda. Í því breytta umhverfi lagði stjórnlagaráð ríka áherslu á að frelsi og sjálfstæði miðlanna væri tryggt og aðhald með þeim og frá þeim væri gert virkara. Sömuleiðis var öllum veitt heimild til upplýsingaöflunar, svo fremi sem friðhelgi einkalífsins væri virt. Ráðið horfir þarna án efa til þeirrar miklu byltingar sem orðið hefur með tilkomu internetsins; þar sem ný tegund fjölmiðlunar hefur orðið til á öflugum samskiptavefjum.

Að framansögðu sést að víða átti stjórnlagaráð samleið með Vilmundi Gylfasyni í þeim þáttum sem bornir voru saman og annars staðar ekki. Eins og áður sagði bar nafn hans á góma fljótlega eftir hrun og fjölmörgum þótti mikið til einarðlegs málflutnings hans koma. Í þjóðfélagi í upplausn hlaut að vera huggun að geta horft til skörulegs stjórnmálamanns úr fortíð sem með óvægnu orðalagi benti á brotalamir samfélagsins og hvernig væri hægt að snúa til betri vegar. Fram hefur komið að margir þeirra sem buðu sig fram til stjórnlagaþings voru aðdáendur Vilmundar og skoðana hans en aðrir síður. Ritun nýrrar stjórnarskrár er viðamikið verkefni, enda leitaði stjórnlagaráðið víða fanga í efnisöflun sinni. Meðal þess sem það horfði til og ræddi var hugmyndafræði Vilmundar og lærifeðra hans.

Helst má heyra samhljóm í andstöðu við vald stjórnmálaflokka og ósk um aukið réttlæti. Ráðið var einnig, líkt og Vilmundur áfjáð í að draga úr spillingu, efla valddreifingu og aðhald milli valdþátta ríkisins, en fann leiðir til þess sem að hluta hefðu vart hugnast Vilmundi með því að treysta á talsvert eftirlitskerfi. Þættir eins og jöfnun atkvæðavægis og sanngjörn kjördæmaskipting hafa um áratuga skeið verið til umræðu á Íslandi og er nú svo komið að erlendar eftirlitsstofnanir hafa gert athugasemdir við ástandið. Það er því fyrir löngu orðin þörf á sátt, og mátti í tillögum ráðsins greina hugmyndir keimlíkar Vilmundar, sérstaklaga um heimild kjósenda til að velja þvert á lista. Margt þess sem gefur að líta í drögum ráðsins byggist á klassískum hugmyndum um hvað ritað skuli í stjórnarskrá og annað er ívið byltingarkenndara, líkt og náttúruverndarhluti mannréttindakaflans. Stjórnlagaráð ræddi möguleika á beinu kjöri forsætisráðherra, en vildi ekki ógna þingræðinu með að fara þá leið. Á undanförnum áratugum hefur sömuleiðis ýmsu af því sem Vilmundur taldi þurfa breytinga við verið komið fyrir með nýjum hætti. Frelsi í fjölmiðlum, þrenging þingrofsréttar og nýskipan dómsmála eru til marks um það. Það voru ekki bein tengsl milli niðurstöðu stjórnlagaráðs og hugmynda Vilmundar Gylfasonar. Hins vegar áttu þær margt sameiginlegt, eins og hér hefur sýnt fram á. Hin óbeinu áhrif – ræður Vilmundar, kenningar og hugmyndafræði – fékk marga til að velta fyrir sér hvernig unnt væri snúa vörn í sókn og breyta samfélaginu til betri vegar.

Bloggfærslan er alfarið á ábyrgð skrifanda en endurspeglar ekki á neinn hátt skoðanir eða afstöðu mbl.is, og Morgunblaðsins.